风险管理
营改增”税收管理风险需重视
添加日期：2015年04月23日
随着“营改增”试点范围逐步扩大，“营改增”行业税收管理中存在的问题也日渐显现。这些矛盾和问题的存在，使国税机关的税收执法面临风险和挑战。
“营改增”税收管理中存在的问题
纳税主体不明确。实际工作中，由于纳税人经营模式的多元化等原因，存在纳税主体不明确的问题。如目前交通运输业采取的挂靠经营方式，挂靠车辆大都在注册登记地以外从事运输业务，现行税制对挂靠车辆的纳税主体及纳税地点等还不明确。再如，工程监理企业成立的跨地区分公司，由于没有相应等级资质条件，在异地承接业务时，大都使用总公司的资质证明，以总公司的名义签订业务合同，结算时从总公司出具发票，款项也直接汇到总公司账户，但业务的承揽和施工作业，实际上是以分公司来实施的。由于发票是总公司开具的、款项直接汇到总公司，导致分公司所在地无税款申报，长期增值税零负申报。由于总分机构的业务划分不清，使纳税主体无法确定，产生了财政利益在总分机构之间转移，给分公司所在地的税务管理带来不便，也不利于税收的日常监控。
一般纳税人资格认定核查项目流于形式，给审批人员带来执法风险。按照《增值税一般纳税人资格认定管理办法》规定，新办纳税人申请认定一般纳税人，只要符合“有固定的生产经营场所”、“能够按照国家统一的会计制度规定设置账簿”的两个认定条件，主管税务机关就应审批为一般纳税人资格。而“固定的生产经营场所”规定比较原则笼统，操作性不强。从近年来一些地方出现的交通运输业企业虚开专用发票犯罪案件来看，大都是简单租赁几间办公用房、虚假骗取资格认定后，领取发票进行虚开。在会计账目的核查上，由于新企业在正式经营之前，没有实质性业务发生，账册中仅仅反映注资信息，税务人员核查看到的仅是企业的空账本，无从掌握企业的会计核算是否准确，核查流于形式，实际意义不大，还徒增审批人员的审批风险。
发票后续管理有待加强。新的纳税服务规范对纳税人申请领用开票限额十万元以下(含)的增值税专用发票，变事前核查为事后监管，取消了实地核查程序，仅需提供相关书面合同，即可审核办理。由于“营改增”纳税人应税服务具有“无形”的特点，加上一些纳税人规模不大，行业类型繁多，会计核算不规范，备查的合同单据不完整不齐全等，使税务机关事后监控的难度增加。部分“营改增”纳税人受利益驱动，极易诱发虚开虚抵专用发票的行为。
混业经营不同税率项目，收入难以有效划分，增加税收日常监控难度。“营改增”后，混业经营比较普遍，纳税人的同一笔经营业务，可能会属于不同税目，适用不同的增值税税率，由纳税人自行核算不同税目应税服务收入的比例，计算缴纳税款。目前在税务机关无法准确掌握定价标准的情况下，划分不同项目收入仍是纳税人的自律行为，那么就很难保证混业项目收入划分的准确性，给日常税收监控带来一定难度。
另外，增值税进项税额抵扣项目不完整，增加纳税人增值税税负。“营改增”税收超税负返还无法真实反映试点成效。
“营改增”税收管理风险的应对措施
进一步完善“营改增”税收制度。一是明确纳税主体、纳税地点。对挂靠车船、异地经营等个人和单位的纳税主体、纳税地点进行明确。建议按照登记注册地(包括车船注册登记地)作为纳税地点，对挂靠车船主单独经营收入和工程监理等异地经营纳税人的收入，一律在登记注册地申报缴纳，以方便税收管理。
二是明确征收方式。对挂靠车船主单独经营收入适用税率和征收方式进行明确，对其不能建账申报收入，可以按照税收征管法规定的方法实施核定征收，可以采取简并征期等方式核定征收，也可以采取委托代征的方式征收，以减少税款流失。
三是进一步扩大增值税进项税额抵扣范围。对交通运输业纳税人发生的过桥过路费等纳入进项税额抵扣范围;加快推进“营改增”试点行业范围，将不动产租赁等费用支出，纳入进项税抵扣范围，降低纳税人税收负担。
四是调整简并“营改增”税率。根据试点情况，合理测算确定不同行业增值税税率，确定不同行业的税负水平，做到纳税人税负的公平公正。
五是规范混业经营收入管理。对“营改增”纳税人混业经营收入，合理划分不同税目收入比例，要求纳税人事前或事后报备混业经营收入划分标准，重点审核纳税人是否按照营业常规及公平交易价格划分不同项目的收入，凡划分不清的，一律从高适用税率征税，避免其滥用税收筹划。
创新服务管理方式，强化税源后续管理。从税务登记、资格认定、票种核定、纳税申报、税务检查等环节，认真抓好“营改增”纳税人日常管理。
一是简化税务登记手续。即时办理税务登记，不再统一要求纳税人提供注册地址及生产、经营地址等场地的证明材料和验资报告，办税窗口仅对申请材料进行形式审查，收取相关资料后即时办理税务登记。但要切实加强后续管理，对在登记环节需要采集的营业执照、注册资本、生产经营地址、公司章程、商业合同和协议等数据信息资料，在后续的发票领用等环节及时采集，陆续补齐，加强对补录信息的比对和确认，实现对登记信息完整率、差错率等征管绩效指标的实时监控。
二是优化一般纳税人资格认定的审批方式。变行政审批制为登记制，取消实地核查环节，在简化行政审批项目的大环境下，还权还责于纳税人，进一步优化审批流程，提高审批效率。
三是抓好税源后续管理。在发票领用、纳税申报等后续环节健全制度，完善措施，及时掌握纳税人动态，促进税法遵从，防范税款流失。如对货物运输业应重点核实纳税人实际经营能力，对车船数量吨位等进行核实，作为核定发票使用数量的基础数据，通过比对分析纳税人的开票信息，及时调整纳税人申领发票的版别和数量。
四是加强第三方信息应用。加强数据的分析和应用，与纳税人申报信息比对，查找涉税疑点，有针对性开展风险核查，提高纳税人税法遵从度。
五是加强“营改增”行业风险防控。探索“营改增”行业经营模式和特点，找准行业管理风险点，按照风险管理等级，开展风险核查、纳税评估或税务稽查，重点将“一址多照”、“一照多址”的纳税人列入重点关注对象，防范其虚开增值税专用发票、骗取出口退税等风险。
增强“营改增”政策宣传辅导的针对性。应将重点行业、高风险行业作为纳税辅导、咨询、培训和宣传重点，及时宣传税收政策特别是专用发票开具规定，通过正反案例的警示教育作用，进一步增强其税法遵从意识。同时，还应积极主动地向地方党委政府宣传“营改增”政策，取得地方政府和相关部门的理解、支持和配合，严禁出现所谓的“招商引税平台”，减少涉税违法行为和税收执法风险。
适时取消财政返还过渡政策，完善财政分配体制。超税负返还财政补贴只是解决企业税负过高的缓冲之策，并不能从根本上解决企业税负过高的问题。笔者建议，一是适时取消超税负财政返还的过渡政策，使“营改增”纳税人真实地在市场和税收环境中适应改革，取得“营改增”试点实效，降低虚开专用发票等税收风险。二是尽快完善“营改增”收入预算分配机制，将“营改增”收入纳入共享税的范围，加强对地方政府财政补贴使用情况的监督检查，严禁地方政府另行出台财政补贴及奖励政策，严禁虚增空转财政收入，促进“营改增”试点行业平稳有序运行。
“营改增”税收管理中存在的问题
纳税主体不明确。实际工作中，由于纳税人经营模式的多元化等原因，存在纳税主体不明确的问题。如目前交通运输业采取的挂靠经营方式，挂靠车辆大都在注册登记地以外从事运输业务，现行税制对挂靠车辆的纳税主体及纳税地点等还不明确。再如，工程监理企业成立的跨地区分公司，由于没有相应等级资质条件，在异地承接业务时，大都使用总公司的资质证明，以总公司的名义签订业务合同，结算时从总公司出具发票，款项也直接汇到总公司账户，但业务的承揽和施工作业，实际上是以分公司来实施的。由于发票是总公司开具的、款项直接汇到总公司，导致分公司所在地无税款申报，长期增值税零负申报。由于总分机构的业务划分不清，使纳税主体无法确定，产生了财政利益在总分机构之间转移，给分公司所在地的税务管理带来不便，也不利于税收的日常监控。
一般纳税人资格认定核查项目流于形式，给审批人员带来执法风险。按照《增值税一般纳税人资格认定管理办法》规定，新办纳税人申请认定一般纳税人，只要符合“有固定的生产经营场所”、“能够按照国家统一的会计制度规定设置账簿”的两个认定条件，主管税务机关就应审批为一般纳税人资格。而“固定的生产经营场所”规定比较原则笼统，操作性不强。从近年来一些地方出现的交通运输业企业虚开专用发票犯罪案件来看，大都是简单租赁几间办公用房、虚假骗取资格认定后，领取发票进行虚开。在会计账目的核查上，由于新企业在正式经营之前，没有实质性业务发生，账册中仅仅反映注资信息，税务人员核查看到的仅是企业的空账本，无从掌握企业的会计核算是否准确，核查流于形式，实际意义不大，还徒增审批人员的审批风险。
发票后续管理有待加强。新的纳税服务规范对纳税人申请领用开票限额十万元以下(含)的增值税专用发票，变事前核查为事后监管，取消了实地核查程序，仅需提供相关书面合同，即可审核办理。由于“营改增”纳税人应税服务具有“无形”的特点，加上一些纳税人规模不大，行业类型繁多，会计核算不规范，备查的合同单据不完整不齐全等，使税务机关事后监控的难度增加。部分“营改增”纳税人受利益驱动，极易诱发虚开虚抵专用发票的行为。
混业经营不同税率项目，收入难以有效划分，增加税收日常监控难度。“营改增”后，混业经营比较普遍，纳税人的同一笔经营业务，可能会属于不同税目，适用不同的增值税税率，由纳税人自行核算不同税目应税服务收入的比例，计算缴纳税款。目前在税务机关无法准确掌握定价标准的情况下，划分不同项目收入仍是纳税人的自律行为，那么就很难保证混业项目收入划分的准确性，给日常税收监控带来一定难度。
另外，增值税进项税额抵扣项目不完整，增加纳税人增值税税负。“营改增”税收超税负返还无法真实反映试点成效。
“营改增”税收管理风险的应对措施
进一步完善“营改增”税收制度。一是明确纳税主体、纳税地点。对挂靠车船、异地经营等个人和单位的纳税主体、纳税地点进行明确。建议按照登记注册地(包括车船注册登记地)作为纳税地点，对挂靠车船主单独经营收入和工程监理等异地经营纳税人的收入，一律在登记注册地申报缴纳，以方便税收管理。
二是明确征收方式。对挂靠车船主单独经营收入适用税率和征收方式进行明确，对其不能建账申报收入，可以按照税收征管法规定的方法实施核定征收，可以采取简并征期等方式核定征收，也可以采取委托代征的方式征收，以减少税款流失。
三是进一步扩大增值税进项税额抵扣范围。对交通运输业纳税人发生的过桥过路费等纳入进项税额抵扣范围;加快推进“营改增”试点行业范围，将不动产租赁等费用支出，纳入进项税抵扣范围，降低纳税人税收负担。
四是调整简并“营改增”税率。根据试点情况，合理测算确定不同行业增值税税率，确定不同行业的税负水平，做到纳税人税负的公平公正。
五是规范混业经营收入管理。对“营改增”纳税人混业经营收入，合理划分不同税目收入比例，要求纳税人事前或事后报备混业经营收入划分标准，重点审核纳税人是否按照营业常规及公平交易价格划分不同项目的收入，凡划分不清的，一律从高适用税率征税，避免其滥用税收筹划。
创新服务管理方式，强化税源后续管理。从税务登记、资格认定、票种核定、纳税申报、税务检查等环节，认真抓好“营改增”纳税人日常管理。
一是简化税务登记手续。即时办理税务登记，不再统一要求纳税人提供注册地址及生产、经营地址等场地的证明材料和验资报告，办税窗口仅对申请材料进行形式审查，收取相关资料后即时办理税务登记。但要切实加强后续管理，对在登记环节需要采集的营业执照、注册资本、生产经营地址、公司章程、商业合同和协议等数据信息资料，在后续的发票领用等环节及时采集，陆续补齐，加强对补录信息的比对和确认，实现对登记信息完整率、差错率等征管绩效指标的实时监控。
二是优化一般纳税人资格认定的审批方式。变行政审批制为登记制，取消实地核查环节，在简化行政审批项目的大环境下，还权还责于纳税人，进一步优化审批流程，提高审批效率。
三是抓好税源后续管理。在发票领用、纳税申报等后续环节健全制度，完善措施，及时掌握纳税人动态，促进税法遵从，防范税款流失。如对货物运输业应重点核实纳税人实际经营能力，对车船数量吨位等进行核实，作为核定发票使用数量的基础数据，通过比对分析纳税人的开票信息，及时调整纳税人申领发票的版别和数量。
四是加强第三方信息应用。加强数据的分析和应用，与纳税人申报信息比对，查找涉税疑点，有针对性开展风险核查，提高纳税人税法遵从度。
五是加强“营改增”行业风险防控。探索“营改增”行业经营模式和特点，找准行业管理风险点，按照风险管理等级，开展风险核查、纳税评估或税务稽查，重点将“一址多照”、“一照多址”的纳税人列入重点关注对象，防范其虚开增值税专用发票、骗取出口退税等风险。
增强“营改增”政策宣传辅导的针对性。应将重点行业、高风险行业作为纳税辅导、咨询、培训和宣传重点，及时宣传税收政策特别是专用发票开具规定，通过正反案例的警示教育作用，进一步增强其税法遵从意识。同时，还应积极主动地向地方党委政府宣传“营改增”政策，取得地方政府和相关部门的理解、支持和配合，严禁出现所谓的“招商引税平台”，减少涉税违法行为和税收执法风险。
适时取消财政返还过渡政策，完善财政分配体制。超税负返还财政补贴只是解决企业税负过高的缓冲之策，并不能从根本上解决企业税负过高的问题。笔者建议，一是适时取消超税负财政返还的过渡政策，使“营改增”纳税人真实地在市场和税收环境中适应改革，取得“营改增”试点实效，降低虚开专用发票等税收风险。二是尽快完善“营改增”收入预算分配机制，将“营改增”收入纳入共享税的范围，加强对地方政府财政补贴使用情况的监督检查，严禁地方政府另行出台财政补贴及奖励政策，严禁虚增空转财政收入，促进“营改增”试点行业平稳有序运行。
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