财务管理
跨年度预算平衡机制：需增强政府收入与支出的计划性
添加日期：2015年03月03日
新《预算法》出台后，各省市纷纷行动起来，其中，跨年度预算平衡机制的建立是他们关注的重点之一。
在业内专家看来，政府部门要实行跨年度预算平衡机制，首要的工作就是厘清未来3年-5年的工作计划，增强收入与支出的预测性和计划性，同时，还需要对某些跨年度的项目进行优先和重点考虑。
构建跨部门协调机制
跨年度预算平衡机制的核心理念就是加强资源与计划的匹配，服从于政府的长远目标和计划。
记者了解到，原《预算法》规定，预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。然而，这样的规定在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。
这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新《预算法》增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。
为确保收入预算从约束性转向预期性，新《预算法》要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
根据新《预算法》，各级政府一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，若出现短收，通过调入预算稳定调节基 金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
这就为今后实行中期财政规划管理、研究编制3年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
“厘清未来3年-5年的工作计划是实施跨年度预算平衡机制的重要一环，但很显然，这同时也是某些政府部门的弱项。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说。
对此，中央财经大学财政学院院长助理肖鹏认为，建立跨年度预算平衡机制之前，各地区、各部门首先要做好预算编制的跨部门协调机制的构建。具体工作环节需要财政部门协调发改委、财政、统计、税务以及其他相关业务部门，对地区国民经济发展规划中未来几年的重大项目支出做到充分估计，同时，收入预算尽量科学有依据，做到未来3年-5年的中期财政规划与地区经济规划相适应。
的确，跨年度预算平衡机制体现在微观放开、宏观控制，允许某个年度出现预算赤字，是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的。要实现中长期预算平衡可控，就要对中长期的重大事项能进行科学论证，得到宏观的、相对准确的预测数据。另外，重大项目的实施要有连续性，要实行中期财政规划管理。
需特别关注相关增支政策的出台
跨年度预算平衡机制的建立及完善，是我国建立现代财政制度重要的一环，是建立发生制政府综合财务报告制度、规范合理的政府债务管理及预警机制的基础。
同时，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。在跨年度预算平衡机制中，预算稳定调节基金的建立是其中的重要一环。
对于预算稳定调节基金，冯俏彬说：“这是跨年度预算平衡机制的配套制度，在设计上没什么问题，关键是要加强流程管理，守住资金‘闸门’，切实发挥这项基金的调节作用。”冯俏彬强调，相关部门要对未来的经济状况进行密切关注，特别是要关注增支政策的出台，因为增支类政策的出台有可能会破坏原有的平衡状态。另外，跨年度期间的不平衡因素也需引起格外关注，相关部门还要在区分年度和周期性项目的同时，形成一套新的预算编制和执行办法。
同时，在跨年度预算平衡机制中，有些项目是需要进行重点考虑的。
“对于地方国民经济发展规划中明确的国家级、省级专项或地区优先保证安排的项目，在编制财政中期规划的时候需要优先满足，重点考虑。”肖鹏说，对于以前年度的延续性项目而对未来形成的持续财力需求的，也需要重点考虑。这是因为按照项目库管理的原则，所有的项目按照项目的绩效评价情况，按照项目的轻重缓急来进行排序，确定项目的优先保障程度。
肖鹏还建议，下一步，在组织机构上，应成立直接隶属于本级政府的中期财政规划收入预测委员会，由政府相关部门组成。该预测委员会可专门从事地区未来3年-5年的收入预测，为编制地区中期财政规划提供中立无偏颇的结论。
在业内专家看来，政府部门要实行跨年度预算平衡机制，首要的工作就是厘清未来3年-5年的工作计划，增强收入与支出的预测性和计划性，同时，还需要对某些跨年度的项目进行优先和重点考虑。
构建跨部门协调机制
跨年度预算平衡机制的核心理念就是加强资源与计划的匹配，服从于政府的长远目标和计划。
记者了解到，原《预算法》规定，预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。然而，这样的规定在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。
这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新《预算法》增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。
为确保收入预算从约束性转向预期性，新《预算法》要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接;各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
根据新《预算法》，各级政府一般公共预算可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，若出现短收，通过调入预算稳定调节基 金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
这就为今后实行中期财政规划管理、研究编制3年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
“厘清未来3年-5年的工作计划是实施跨年度预算平衡机制的重要一环，但很显然，这同时也是某些政府部门的弱项。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬说。
对此，中央财经大学财政学院院长助理肖鹏认为，建立跨年度预算平衡机制之前，各地区、各部门首先要做好预算编制的跨部门协调机制的构建。具体工作环节需要财政部门协调发改委、财政、统计、税务以及其他相关业务部门，对地区国民经济发展规划中未来几年的重大项目支出做到充分估计，同时，收入预算尽量科学有依据，做到未来3年-5年的中期财政规划与地区经济规划相适应。
的确，跨年度预算平衡机制体现在微观放开、宏观控制，允许某个年度出现预算赤字，是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的。要实现中长期预算平衡可控，就要对中长期的重大事项能进行科学论证，得到宏观的、相对准确的预测数据。另外，重大项目的实施要有连续性，要实行中期财政规划管理。
需特别关注相关增支政策的出台
跨年度预算平衡机制的建立及完善，是我国建立现代财政制度重要的一环，是建立发生制政府综合财务报告制度、规范合理的政府债务管理及预警机制的基础。
同时，建立跨年度预算平衡机制，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，增强了年度预算的约束力。在跨年度预算平衡机制中，预算稳定调节基金的建立是其中的重要一环。
对于预算稳定调节基金，冯俏彬说：“这是跨年度预算平衡机制的配套制度，在设计上没什么问题，关键是要加强流程管理，守住资金‘闸门’，切实发挥这项基金的调节作用。”冯俏彬强调，相关部门要对未来的经济状况进行密切关注，特别是要关注增支政策的出台，因为增支类政策的出台有可能会破坏原有的平衡状态。另外，跨年度期间的不平衡因素也需引起格外关注，相关部门还要在区分年度和周期性项目的同时，形成一套新的预算编制和执行办法。
同时，在跨年度预算平衡机制中，有些项目是需要进行重点考虑的。
“对于地方国民经济发展规划中明确的国家级、省级专项或地区优先保证安排的项目，在编制财政中期规划的时候需要优先满足，重点考虑。”肖鹏说，对于以前年度的延续性项目而对未来形成的持续财力需求的，也需要重点考虑。这是因为按照项目库管理的原则，所有的项目按照项目的绩效评价情况，按照项目的轻重缓急来进行排序，确定项目的优先保障程度。
肖鹏还建议，下一步，在组织机构上，应成立直接隶属于本级政府的中期财政规划收入预测委员会，由政府相关部门组成。该预测委员会可专门从事地区未来3年-5年的收入预测，为编制地区中期财政规划提供中立无偏颇的结论。
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