审计实务
审计署改组扩权 力争审计全覆盖
添加日期：2018年03月28日
3月13日，十三届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案议案》(以下简称《方案》)，《方案》提出，要优化审计署职责，把国家发展改革委、财政部和国务院国资委部分职责划入审计署。一石激起千层浪，社会各界纷纷关注。
职责一“增”一“优”
根据《方案》，审计署职责将“增加”及“优化”。“增”的是，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其它财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署;“优”的是，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系。同时，不再设立国有重点大型企业监事会。
国务委员王勇在两会上作关于《方案》的说明时指出，这样调整的目的是，整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能。“《方案》所涉及的三部门相关职责都是对国家重要经济资源或行为活动的监督，原本有一定交叉，划入审计署，将监管更加集中起来，不仅提高了监督效率，也明确了执行者和监管者的各自立场，更加公平合理。”全国政协委员、北京国家会计学院党委书记秦荣生表示。
在秦荣生看来，审计监督可以在极大程度上防范风险，提出预警，尤其是在中央预算执行情况和其他财政收支情况的方面，不仅能让“国家账本”更加透明，也能够防范地方隐性债务。
审计署的职责是负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。通过审计，监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内、在正常的轨道上进行;监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，同时借以揭露违法违纪、稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等。
在中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华看来，机构改革之前，各部门的职能有一些重叠，造成资源浪费。比如国家发改委重大项目稽查与审计署国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计就有一些重合。审计署职责优化以后，有利于加强党对国家审计事业的领导，也可以节省行政成本，将以前多部门的大量人员集中到一个部门进行优化，同时，将各方面信息归集到一起，有利于审计监督事业的发展。
强化对公权力的监督
对于本次审计署的优化职能，社会各界评价甚高。
审计监督的本质就是对公共权力的监督和制约，本次中央优化审计署职责的相关举措完全符合党的十九大要求。党的十九大报告明确提出，“改革审计管理体制”，这意味着现行审计体制需要进一步改革。
王勇指出，改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容。汪德华指出，党和国家的监督体系包括对人的监督和对党和国家的事业发展情况的监督，世界各国经验均显示，对国家事业发展的监督均通过审计机构来完成，这次划入有利于对党和国家事业的整体监督。
汪德华认为，审计主要依赖信息，相关职能调整优化有利于审计监督事业的发展，将各方面信息进一步归集到一起。而对于被审计单位来说，可以减轻被审计的负担，避免多次审计、重复监督或检查。
“审计是一项专业性的监督职能，这次改革通过对机构调整加强审计职能，能够最大限度发挥审计的作用。”秦荣生说。
据审计署党组书记、审计长胡泽君介绍，从2014年8月起，审计署持续跟踪审计各地方、各部门贯彻落实中央政策措施情况及效果，共促进2.7万多个项目开工、完工或加快进度，促进取消、合并、下放行政审批事项、资质认定、收费等1 700多项。发布的审计结果公告5万多篇，提出防范风险、完善制度、深化改革等方面建议130多万条，被采纳99万多条，推动建立健全规章制度2.38万项。
不仅如此，十八大以来，审计对于我国揭示重大违纪违法问题功不可没，5年来，全国共移送违纪违法问题线索2.35万件，涉及4.3万多人，强化了对权力运行的监督制约。同时推动建立健全整改的长效机制，仅2017年8月至10月，就促进有关地方、部门和单位整改问题4 800多亿元，整改率达到95%，制定完善规章制度2 400多项，处理处分8 100多人次。
优化对国企的监管
除了规范公权力外，国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会职责的划入，让国企审计更加公开透明。
汪德华表示，国有企业审计是比较薄弱的一环。据了解，自2010年起，国资委监事会连续八年开展对央企境外国有资产的监督。党的十八大以来，监事会先后对67家央企的793个境外项目开展了监督和检查，其中包括“一带一路”沿线国家26个，涉及资产总额2.55万亿元、合同额4 900多亿元，发现各类问题和风险2 600多项，为维护国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有资产的保值增值、实现企业持续健康发展，发挥了至关重要的作用。
不过，尽管外派监事会就加强国有资产的监督做了大量探索，但仍存在诸多问题：其一，过度依赖传统的财务监督为核心的监督模式，以国有企业的财务检查为主;二是，人员的专业化程度不够，在实际监管中难以发挥真正的作用，有的外派监事会成为安置临退休人员、转业干部及非专业人员的场所，缺乏懂宏观经济、懂产业、懂经营、懂法律、懂集团管控、懂战略的专业人员。
一位会计师事务所合伙人对此次审计署职能优化表示热烈欢迎，他指出，在对国有企业审计时，如清产核资、领导人员经济责任审计、经营业绩考核管理审计等，经常遇到国企经营与财务信息难以鉴证、沟通协调困难等问题;并且，有的政府部门出具的审计报告、监事会的检查报告与会计事务所的鉴证审计报告，在“三重一大”事项上经常存在重大误差，一些审计调整无法落实。
上述会计师事务所合伙人表示，“一方面要考虑到机构的独立性、权威性和品牌，另一方面又要考虑到涉及项目来自国企，作为中介机构夹在中间有时候很为难。特别是，国有企业招投标往往过度压低价格，影响审计质量。”他认为，审计署的这次扩权，使分散的监督职能得以整合，提高了审计在国民经济和社会发展中的专业性、独立性。
汪德华指出，国资委的部分职责划入审计署后，可对国有企业发展进行专业监督力量的整合，推动国有企业高质量发展，提升财政资金的绩效。
推进审计全覆盖
3月19日，在人民大会堂部长通道，审计署审计长胡泽君向媒体表示，审计全覆盖既涉及行政机关，也涉及党的机关，要坚持党的集中统一领导，下一步优化审计监督职责，积极推进大数据审计等，更有效地发挥审计在反腐败当中的利剑作用。
2015年以来，我国要求实行审计全覆盖，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
胡泽君表示，各级审计机关要努力推进审计全覆盖，在防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战中积极发挥审计的作用。“审计机关要发挥专业性强、触及面广、反应快速等优势，深入揭示影子银行、不良贷款、表外业务、热钱冲击等金融风险，密切关注地方政府债务、房地产领域、国有资产等领域的隐患，促进防范化解重大风险。”扶贫资金一直以来是审计工作的重点之一，目前也对贫困地区实现审计全覆盖。此外，在打好污染防治攻坚战方面，胡泽君表示，各级审计机关要不断创新审计方式方法，善作善成，促进领导干部树立绿水青山就是金山银山的理念，促进生态文明建设。
针对媒体提出的审计监督全覆盖的问题，胡泽君表示，审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，审计既涉及行政机构，也涉及党的机关，既审计公共资金、国有资产、国有资源，又审计领导干部履行经济责任情况。
对于如何进一步推进审计全覆盖，她表示，下一步还要推进大数据统计，提高审计监督质量和效益，“通过信息化、数字化，努力提高审计监督的质量和效力，按照统一规划，两级部署，以用为本的要求，积极拓展大数据技术的运用，推广数字化审计模式。”此外，加强对审计监督对象内部审计工作的指导和监督，促进党政机关、企事业单位更有效地抵御风险，实现高质量发展，发挥审计在反腐败中的作用。
国家审计是国家依法监督制约权力的行为。优化审计署职责，构建现代化的审计监督体系，是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在未来，审计部门要继续扮演政策落实的“监督员”角色，发挥好监督权力运行的“紧箍咒”作用。
职责一“增”一“优”
根据《方案》，审计署职责将“增加”及“优化”。“增”的是，将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其它财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署;“优”的是，相应对派出审计监督力量进行整合优化，构建统一高效审计监督体系。同时，不再设立国有重点大型企业监事会。
国务委员王勇在两会上作关于《方案》的说明时指出，这样调整的目的是，整合审计监督力量，减少职责交叉分散，避免重复检查和监督盲区，增强监督效能。“《方案》所涉及的三部门相关职责都是对国家重要经济资源或行为活动的监督，原本有一定交叉，划入审计署，将监管更加集中起来，不仅提高了监督效率，也明确了执行者和监管者的各自立场，更加公平合理。”全国政协委员、北京国家会计学院党委书记秦荣生表示。
在秦荣生看来，审计监督可以在极大程度上防范风险，提出预警，尤其是在中央预算执行情况和其他财政收支情况的方面，不仅能让“国家账本”更加透明，也能够防范地方隐性债务。
审计署的职责是负责对国家财政收支和法律法规规定属于审计监督范围的财务收支的真实、合法和效益进行审计监督。通过审计，监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内、在正常的轨道上进行;监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，同时借以揭露违法违纪、稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等。
在中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华看来，机构改革之前，各部门的职能有一些重叠，造成资源浪费。比如国家发改委重大项目稽查与审计署国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计就有一些重合。审计署职责优化以后，有利于加强党对国家审计事业的领导，也可以节省行政成本，将以前多部门的大量人员集中到一个部门进行优化，同时，将各方面信息归集到一起，有利于审计监督事业的发展。
强化对公权力的监督
对于本次审计署的优化职能，社会各界评价甚高。
审计监督的本质就是对公共权力的监督和制约，本次中央优化审计署职责的相关举措完全符合党的十九大要求。党的十九大报告明确提出，“改革审计管理体制”，这意味着现行审计体制需要进一步改革。
王勇指出，改革审计管理体制，保障依法独立行使审计监督权，是健全党和国家监督体系的重要内容。汪德华指出，党和国家的监督体系包括对人的监督和对党和国家的事业发展情况的监督，世界各国经验均显示，对国家事业发展的监督均通过审计机构来完成，这次划入有利于对党和国家事业的整体监督。
汪德华认为，审计主要依赖信息，相关职能调整优化有利于审计监督事业的发展，将各方面信息进一步归集到一起。而对于被审计单位来说，可以减轻被审计的负担，避免多次审计、重复监督或检查。
“审计是一项专业性的监督职能，这次改革通过对机构调整加强审计职能，能够最大限度发挥审计的作用。”秦荣生说。
据审计署党组书记、审计长胡泽君介绍，从2014年8月起，审计署持续跟踪审计各地方、各部门贯彻落实中央政策措施情况及效果，共促进2.7万多个项目开工、完工或加快进度，促进取消、合并、下放行政审批事项、资质认定、收费等1 700多项。发布的审计结果公告5万多篇，提出防范风险、完善制度、深化改革等方面建议130多万条，被采纳99万多条，推动建立健全规章制度2.38万项。
不仅如此，十八大以来，审计对于我国揭示重大违纪违法问题功不可没，5年来，全国共移送违纪违法问题线索2.35万件，涉及4.3万多人，强化了对权力运行的监督制约。同时推动建立健全整改的长效机制，仅2017年8月至10月，就促进有关地方、部门和单位整改问题4 800多亿元，整改率达到95%，制定完善规章制度2 400多项，处理处分8 100多人次。
优化对国企的监管
除了规范公权力外，国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会职责的划入，让国企审计更加公开透明。
汪德华表示，国有企业审计是比较薄弱的一环。据了解，自2010年起，国资委监事会连续八年开展对央企境外国有资产的监督。党的十八大以来，监事会先后对67家央企的793个境外项目开展了监督和检查，其中包括“一带一路”沿线国家26个，涉及资产总额2.55万亿元、合同额4 900多亿元，发现各类问题和风险2 600多项，为维护国有资产安全、防止国有资产流失、促进国有资产的保值增值、实现企业持续健康发展，发挥了至关重要的作用。
不过，尽管外派监事会就加强国有资产的监督做了大量探索，但仍存在诸多问题：其一，过度依赖传统的财务监督为核心的监督模式，以国有企业的财务检查为主;二是，人员的专业化程度不够，在实际监管中难以发挥真正的作用，有的外派监事会成为安置临退休人员、转业干部及非专业人员的场所，缺乏懂宏观经济、懂产业、懂经营、懂法律、懂集团管控、懂战略的专业人员。
一位会计师事务所合伙人对此次审计署职能优化表示热烈欢迎，他指出，在对国有企业审计时，如清产核资、领导人员经济责任审计、经营业绩考核管理审计等，经常遇到国企经营与财务信息难以鉴证、沟通协调困难等问题;并且，有的政府部门出具的审计报告、监事会的检查报告与会计事务所的鉴证审计报告，在“三重一大”事项上经常存在重大误差，一些审计调整无法落实。
上述会计师事务所合伙人表示，“一方面要考虑到机构的独立性、权威性和品牌，另一方面又要考虑到涉及项目来自国企，作为中介机构夹在中间有时候很为难。特别是，国有企业招投标往往过度压低价格，影响审计质量。”他认为，审计署的这次扩权，使分散的监督职能得以整合，提高了审计在国民经济和社会发展中的专业性、独立性。
汪德华指出，国资委的部分职责划入审计署后，可对国有企业发展进行专业监督力量的整合，推动国有企业高质量发展，提升财政资金的绩效。
推进审计全覆盖
3月19日，在人民大会堂部长通道，审计署审计长胡泽君向媒体表示，审计全覆盖既涉及行政机关，也涉及党的机关，要坚持党的集中统一领导，下一步优化审计监督职责，积极推进大数据审计等，更有效地发挥审计在反腐败当中的利剑作用。
2015年以来，我国要求实行审计全覆盖，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。
胡泽君表示，各级审计机关要努力推进审计全覆盖，在防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战中积极发挥审计的作用。“审计机关要发挥专业性强、触及面广、反应快速等优势，深入揭示影子银行、不良贷款、表外业务、热钱冲击等金融风险，密切关注地方政府债务、房地产领域、国有资产等领域的隐患，促进防范化解重大风险。”扶贫资金一直以来是审计工作的重点之一，目前也对贫困地区实现审计全覆盖。此外，在打好污染防治攻坚战方面，胡泽君表示，各级审计机关要不断创新审计方式方法，善作善成，促进领导干部树立绿水青山就是金山银山的理念，促进生态文明建设。
针对媒体提出的审计监督全覆盖的问题，胡泽君表示，审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，审计既涉及行政机构，也涉及党的机关，既审计公共资金、国有资产、国有资源，又审计领导干部履行经济责任情况。
对于如何进一步推进审计全覆盖，她表示，下一步还要推进大数据统计，提高审计监督质量和效益，“通过信息化、数字化，努力提高审计监督的质量和效力，按照统一规划，两级部署，以用为本的要求，积极拓展大数据技术的运用，推广数字化审计模式。”此外，加强对审计监督对象内部审计工作的指导和监督，促进党政机关、企事业单位更有效地抵御风险，实现高质量发展，发挥审计在反腐败中的作用。
国家审计是国家依法监督制约权力的行为。优化审计署职责，构建现代化的审计监督体系，是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。在未来，审计部门要继续扮演政策落实的“监督员”角色，发挥好监督权力运行的“紧箍咒”作用。
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