内部控制
国税总局督察内审司负责人谈内控制度体系建设
添加日期：2017年07月17日
内控制度是有效实施内部控制的前提和基础。国家税务总局在推进内控机制建设过程中，以“横向全覆盖、纵向一体化”为目标，构建了“四位一体”的内控制度体系，为开展内部控制提供了基本遵循和制度依据。近日，本报记者采访了具体负责内控制度建设的总局督察内审司有关负责人，请他介绍内控制度体系的建设情况。
问：“四位一体”的内控制度体系具体包括哪四项制度?
答：“四位一体”的制度体系包含了四个层级的制度体系：
一是基本制度。基本制度是税务总局制定的，用于指导全国税务系统建立和实施内部控制的基本准则。规定了内部控制的原则、目标、方法和组织等基本内容，是内部控制的“母法”和“蓝图”。
二是专项制度。专项制度是依据基本制度制定的，用于指导税务工作特定领域风险防控的专门制度。目前，税务总局共制定了10个专项制度，分别是政策制定、税收法制工作、出口退(免)税、税收征管、纳税服务、税务稽查、人事管理、财务管理、政府采购和政务管理内控专项制度。
三是操作指引。操作指引是依据专项制度制定的，针对专项制度中各业务事项，通过提取风险点、确定风险等级、设定防控措施而形成的表单化风险目录。操作指引分“纵向”和“横向”两个维度，纵向操作指引与专项制度相配套，我司目前已制定了10个;横向操作指引是以部门职责和业务条线为依据制定的，目前税务总局机关26个司局和直属单位均制定了适用于本部门的操作指引。
四是管理制度。管理制度是依据基本制度制定的，用于规范内部控制自我评估、监督检查、考核评价和结果运用等工作的制度。
问：刚刚您所提到的专项制度，我理解实际针对的是税务工作中的重点风险部位。制定这些制度是出于什么考虑?
答：内部控制以风险防控为导向，因此，内控制度以风险为依据分类是应有之义。税务总局目前制定专项制度的主要考虑是：
一是适应全面防控的需要。税务系统内部控制是全面风险防控，对象包括政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险等以及由此产生的廉政风险。10个专项制度正是针对上述四类风险制定的。其中，政策制定专项制度主要防控政策制定过程中可能存在的风险;税收法制工作、出口退(免)税、税收征管、纳税服务和税务稽查5个专项制度主要防控税收执法风险及相应的廉政风险;人事管理、财务管理、政府采购和政务管理4个专项制度主要防控行政管理风险及相应的廉政风险。上述10个专项制度制定完成后，基本覆盖了“两权”运行中的主要环节和“人、财、物、征、管、查”中各个业务种类。
二是突出重点先行的原则。内部控制是一项长期复杂的系统性工作，不可能一蹴而就、一劳永逸。我司在制定专项制度时，优先考虑了税务系统的核心业务以及上级领导和基层干部最关注的风险事项，先行制定这10个专项制度。将来，根据实际工作需要，还会对其他一些领域，如发票管理和信息化建设管理等制定专项制度，也会对已经形成的10个制度进行动态调整。
问：操作指引与专项制度之间是什么关系?
答：专项制度和操作指引是一种相互配套、层层递进、逐级细化的关系。具体来说，专项制度是针对某项重点工作专门制定的风险防控制度，包括对内控的指向、风险的界定、控制措施的确定和相应的管理要求等。操作指引是对内控制度的细化和具体化，以表单形式针对重点工作环节，设定风险事项、描述风险特征、确定风险等级和管理措施，具有路径指引的特点。
问：内控制度体系与税务系统现有的制度、规程、规范和指南等之间是什么关系?
答：现有的制度如岗责体系、工作规范等，明确了岗位的设置、职责和相应的人力资源配置，包括了业务概述、工作流程、质量标准和办理要求等，是部门管理和工作操作的基本依据。内控制度不是岗责体系和工作规范的简单重复，更不是对岗责体系和工作规范的冲击、颠覆，而是在岗责体系和工作规范的基础上，对权力运行过程中可能发生的风险按环节、按程度提取、设定和管理，并反过来促进岗责体系和工作规范的不断完善。因此，内控制度不能停留在梳理业务流程上，必须以风险为导向，建立控错纠偏的工作机制，以此体现内控特色，不能做成税收征管、纳税服务等规范的升级版。它们之间是相辅相成的关系，既不能简单替代，也不能搞成“两张皮”。
问：基层税务机关可以直接适用税务总局制定的这套制度体系吗?还是需要另行制定其他的制度体系?
答：内控要形成上下结合的控制体系，纵向抓系统抓基层，横向管龙头管机关。在纵向上，目前总局梳理了10项重点业务，制定了相应的10个专项制度和操作指引，这一批内控制度要在基层落地。需要各省局根据实际情况制定实施办法，细化操作指引，指导基层落实。要结合基层工作实际梳理业务事项，筛选重点事项和风险指向，编制切合基层特点、简明易行的清单式内控指引。各省局要做好统筹工作，省以下税务机关最好不要层层自行构建制度。在横向上，目前税务总局各司局和直属单位制定的26个本级操作指引，是根据各业务司局的工作职责制定的，适用于税务总局。省市局内设部门可以参照税务总局的操作指引制定符合自身实际的操作指引，以增强本级内控的针对性和可操作性。
内控制度体系通过横向与纵向相结合的方式，将税务工作业务和事项分解细化为一个个具体的风险指标，形成了一张横向覆盖所有业务种类，纵向适用于税务总局、省局和市以下税务机关的“风险矩阵图”，推动内控制度向纵深发展、向基层延伸。
问：看样子，基层税务机关主要在内控制度体系基础上开展“落地”工作，这项工作会不会给基层税务机关带来更大的工作压力?
答：内控机制建设作为一项全新的工作，必然会带来一些工作任务和压力。但税务总局在启动这项工作之初就做好了统筹规划和总体布局，采取各种措施最大限度地减轻基层负担。
一是强化顶层设计。内控制度体系建设是一项自上而下的工作。目前，税务总局已经搭建完成了一整套制度体系，形成了一定的工作基础。由于税务工作具有同质性特点，因此大家在建立和细化各项制度过程中，仅需依据自身工作实际，在税务总局制度体系框架下细化和完善，即可完成属地化工作，无须另起炉灶，单独建立一套新的体系。
二是试点先行。为了确保内控制度符合工作实际，我司从2016年下半年开始就分批选取陕西省、安徽省、青岛市国税局和山东省地税局开展内控制度建设试点。目前，各试点单位取得了一些有益经验，可以提供参考和借鉴。
三是限定范围。按照王军局长在年初全国税务系统党风廉政建设工作会议的指示，制度建设应以税务总局和省局为主，不能层层延伸，遍地开花，市级以下税务机关主要是做好落实工作。
问：“四位一体”的内控制度体系具体包括哪四项制度?
答：“四位一体”的制度体系包含了四个层级的制度体系：
一是基本制度。基本制度是税务总局制定的，用于指导全国税务系统建立和实施内部控制的基本准则。规定了内部控制的原则、目标、方法和组织等基本内容，是内部控制的“母法”和“蓝图”。
二是专项制度。专项制度是依据基本制度制定的，用于指导税务工作特定领域风险防控的专门制度。目前，税务总局共制定了10个专项制度，分别是政策制定、税收法制工作、出口退(免)税、税收征管、纳税服务、税务稽查、人事管理、财务管理、政府采购和政务管理内控专项制度。
三是操作指引。操作指引是依据专项制度制定的，针对专项制度中各业务事项，通过提取风险点、确定风险等级、设定防控措施而形成的表单化风险目录。操作指引分“纵向”和“横向”两个维度，纵向操作指引与专项制度相配套，我司目前已制定了10个;横向操作指引是以部门职责和业务条线为依据制定的，目前税务总局机关26个司局和直属单位均制定了适用于本部门的操作指引。
四是管理制度。管理制度是依据基本制度制定的，用于规范内部控制自我评估、监督检查、考核评价和结果运用等工作的制度。
问：刚刚您所提到的专项制度，我理解实际针对的是税务工作中的重点风险部位。制定这些制度是出于什么考虑?
答：内部控制以风险防控为导向，因此，内控制度以风险为依据分类是应有之义。税务总局目前制定专项制度的主要考虑是：
一是适应全面防控的需要。税务系统内部控制是全面风险防控，对象包括政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险等以及由此产生的廉政风险。10个专项制度正是针对上述四类风险制定的。其中，政策制定专项制度主要防控政策制定过程中可能存在的风险;税收法制工作、出口退(免)税、税收征管、纳税服务和税务稽查5个专项制度主要防控税收执法风险及相应的廉政风险;人事管理、财务管理、政府采购和政务管理4个专项制度主要防控行政管理风险及相应的廉政风险。上述10个专项制度制定完成后，基本覆盖了“两权”运行中的主要环节和“人、财、物、征、管、查”中各个业务种类。
二是突出重点先行的原则。内部控制是一项长期复杂的系统性工作，不可能一蹴而就、一劳永逸。我司在制定专项制度时，优先考虑了税务系统的核心业务以及上级领导和基层干部最关注的风险事项，先行制定这10个专项制度。将来，根据实际工作需要，还会对其他一些领域，如发票管理和信息化建设管理等制定专项制度，也会对已经形成的10个制度进行动态调整。
问：操作指引与专项制度之间是什么关系?
答：专项制度和操作指引是一种相互配套、层层递进、逐级细化的关系。具体来说，专项制度是针对某项重点工作专门制定的风险防控制度，包括对内控的指向、风险的界定、控制措施的确定和相应的管理要求等。操作指引是对内控制度的细化和具体化，以表单形式针对重点工作环节，设定风险事项、描述风险特征、确定风险等级和管理措施，具有路径指引的特点。
问：内控制度体系与税务系统现有的制度、规程、规范和指南等之间是什么关系?
答：现有的制度如岗责体系、工作规范等，明确了岗位的设置、职责和相应的人力资源配置，包括了业务概述、工作流程、质量标准和办理要求等，是部门管理和工作操作的基本依据。内控制度不是岗责体系和工作规范的简单重复，更不是对岗责体系和工作规范的冲击、颠覆，而是在岗责体系和工作规范的基础上，对权力运行过程中可能发生的风险按环节、按程度提取、设定和管理，并反过来促进岗责体系和工作规范的不断完善。因此，内控制度不能停留在梳理业务流程上，必须以风险为导向，建立控错纠偏的工作机制，以此体现内控特色，不能做成税收征管、纳税服务等规范的升级版。它们之间是相辅相成的关系，既不能简单替代，也不能搞成“两张皮”。
问：基层税务机关可以直接适用税务总局制定的这套制度体系吗?还是需要另行制定其他的制度体系?
答：内控要形成上下结合的控制体系，纵向抓系统抓基层，横向管龙头管机关。在纵向上，目前总局梳理了10项重点业务，制定了相应的10个专项制度和操作指引，这一批内控制度要在基层落地。需要各省局根据实际情况制定实施办法，细化操作指引，指导基层落实。要结合基层工作实际梳理业务事项，筛选重点事项和风险指向，编制切合基层特点、简明易行的清单式内控指引。各省局要做好统筹工作，省以下税务机关最好不要层层自行构建制度。在横向上，目前税务总局各司局和直属单位制定的26个本级操作指引，是根据各业务司局的工作职责制定的，适用于税务总局。省市局内设部门可以参照税务总局的操作指引制定符合自身实际的操作指引，以增强本级内控的针对性和可操作性。
内控制度体系通过横向与纵向相结合的方式，将税务工作业务和事项分解细化为一个个具体的风险指标，形成了一张横向覆盖所有业务种类，纵向适用于税务总局、省局和市以下税务机关的“风险矩阵图”，推动内控制度向纵深发展、向基层延伸。
问：看样子，基层税务机关主要在内控制度体系基础上开展“落地”工作，这项工作会不会给基层税务机关带来更大的工作压力?
答：内控机制建设作为一项全新的工作，必然会带来一些工作任务和压力。但税务总局在启动这项工作之初就做好了统筹规划和总体布局，采取各种措施最大限度地减轻基层负担。
一是强化顶层设计。内控制度体系建设是一项自上而下的工作。目前，税务总局已经搭建完成了一整套制度体系，形成了一定的工作基础。由于税务工作具有同质性特点，因此大家在建立和细化各项制度过程中，仅需依据自身工作实际，在税务总局制度体系框架下细化和完善，即可完成属地化工作，无须另起炉灶，单独建立一套新的体系。
二是试点先行。为了确保内控制度符合工作实际，我司从2016年下半年开始就分批选取陕西省、安徽省、青岛市国税局和山东省地税局开展内控制度建设试点。目前，各试点单位取得了一些有益经验，可以提供参考和借鉴。
三是限定范围。按照王军局长在年初全国税务系统党风廉政建设工作会议的指示，制度建设应以税务总局和省局为主，不能层层延伸，遍地开花，市级以下税务机关主要是做好落实工作。
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