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放权地方和企业 上市公司国有股统一监管体系成型
添加日期：2018年05月21日
国务院国资委、财政部、证监会日前联合发布《上市公司国有股权监督管理办法》(以下简称36号令)，与2016年出台的《企业国有资产交易监督管理办法》共同构成了覆盖上市公司国有股权和非上市公司国有产权，较为完整的企业国有资产交易监管制度体系。
值得注意的是，在形成统一制度、统一规则的同时，36号令严格分级监管和合理设置管理权限，将地方国有股东转让上市公司股份事项下放给地方国有资产监督管理机构，并将企业的内部事项，以及一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等部分事项，交由国家出资企业负责。
《经济参考报》记者了解到，36号令将于今年7月1日起正式实施，三部门目前正在抓紧会同各地国有资产监督管理机构和各国家出资企业做好配套衔接工作，其中包括产权管理信息系统完善、确定合理持股比例的具体办法等。分析人士认为，36号令的出台不会导致上市公司国有股减持显著增加，不会对资本市场的稳定产生影响。
三部门形成统一制度
早在2007年，国资委、证监会就联合印发了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，此后又陆续出台多个规范性文件，对国有股东与上市公司进行资产重组、国有控股上市公司发行证券等事项进行规范，多文件共同构成了现行上市公司国有股权管理的制度体系。
不过，随着国资国企改革进一步深化，这一制度体系难以完全适应企业发展和国资监管的需要。国务院国资委研究中心副研究员周丽莎指出，比如国务院国资委和地方国资委之间的相关权责分配，尚未完全符合国有资产分级管理原则。不同类型的上市公司国有股权管理事项，还分别适用不同的制度，缺少集中统一性和权威性。另外，一些具体的交易规则也需要进一步完善，比如上市公司吸收合并、国有股东以所持上市公司股份出资等行为，还没有明确的制度规范。36号令的出台强化了对上市公司国有股权变动行为的规范。
“36号令对之前的制度体系进行了整合、查漏补缺，形成了统一的部门规章，提高了制度的权威性、集中性和执行性，对防止国有资产流失、促进国有资产保值增值、强化上市公司国有股权管理具有重大的现实意义。”国务院国资委研究中心副研究员黄亚玲向《经济参考报》记者解释说。
湘财证券副总裁兼研究所所长李康也表示，发文主体除原来的国务院国资委和证监会，增加了财政部，统一了不同履行国有资产监管职责的机构关于上市公司国有股权的监管规则，更加权威全面，对上市公司国有股权的监督更加完善。并且，减少重复，细化流程，提高可操作性。
放权地方和企业
在统一制度、统一规则的同时，36号令还强化分级监管。此前，上市公司国有股权管理事项基本按照国有资产分级监管原则，由国务院国有资产监督管理机构和地方国有资产监督管理机构分别进行审核，仅涉及国有股东转让上市公司股份事项由国务院国有资产监督管理机构统一负责审核。此次调整后，地方上市公司国有股权管理事项，将全部交由地方国有资产监督管理机构负责。
据周丽莎介绍，2017年5月发布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出43项授权，其中包括授权地方国有资产监督管理机构负责地方上市公司的国有股权管理事项。此次涉及的国有出资企业范围更大，与财政部所监管企业统一相关政策。
“此次调整后，管理的权限和职责更加明确，国企分级管理、分层负责迈出重要一步。”李康建议，下一步在细则的制定方面，要对地方国资委承担的职责进行完善并做出更加具体、更具可操作性的规定，将权责更好地结合在一起，使得国企改革真正深入下去。
此外，为进一步提高监管效能、提升国有资本配置和运营效率，36号令将国有企业的内部事项，以及一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等部分事项，交由国家出资企业负责。按照放管结合原则，明确国资委通过信息化手段加强监管，由国家出资企业审核批准的事项需通过管理信息系统作备案管理。
“这实际上也体现了国资国企改革中简政放权、放管结合的原则，这种调整赋予了国家出资企业经营决策更多的自主性，促进市场在资源配置中充分发挥决定性作用。”黄亚玲说。
按照36号令要求，国有控股股东的合理持股比例(与国有控股股东属于同一控制人的，其所持股份的比例应合并计算)由国家出资企业研究确定，并报国有资产监督管理机构备案。确定合理持股比例的具体办法由省级以上国有资产监督管理机构另行制定。《经济参考报》记者了解到，当前国务院国资委正在尽快研究制定确定合理持股比例的具体办法。
不会造成国有股减持激增
“这份文件虽然规范了上市公司国有股权变动，但是大部分规范内容都是前期文件的延续，譬如第五章无偿划转和第六章间接转让的部分，与前期发布的《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》一致。主要还是权限上作了一些调整，其他的改变并不大。整体来看，授权和调整的幅度不大，不会给资本市场稳定造成影响。”周丽莎表示。
黄亚玲分析称，证监会对上市公司股东、董监高减持股份已有明确规定，上市公司国有股权变动须严格遵守减持规定，36号令出台不会导致上市国有股显著增加。而且，在授予国家出资企业一定自主运作空间的同时，国有资产监督管理机构将通过上市公司国有股权管理信息系统，对上市公司的股权变动进行全过程监管，有利于统筹把握国有股权变动节奏和力度，避免国有股权集中变动对股票市场的影响。
李康也认为，首先，36号令是对原分散在部门规章、规范性文件中的相关规定进行的整合集中与补充完善而修订形成的统一部门规章。其次，36号令规范的上市公司国有股权变动，既包括减持也包括增持。此外，借助上市公司国有股权管理信息系统，可以更好地统筹把握国有股权变动节奏和力度。所以，从整体上看不会对资本市场稳定产生影响。“应该相信，国有股东有意愿有能力做好有责任的股东。资本市场的健康发展，对包括国有股东在内的所有股东的‘命运共同体’来说，既是他们发展壮大的基础，也是经济发展长治久安的保障。”
值得注意的是，在形成统一制度、统一规则的同时，36号令严格分级监管和合理设置管理权限，将地方国有股东转让上市公司股份事项下放给地方国有资产监督管理机构，并将企业的内部事项，以及一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等部分事项，交由国家出资企业负责。
《经济参考报》记者了解到，36号令将于今年7月1日起正式实施，三部门目前正在抓紧会同各地国有资产监督管理机构和各国家出资企业做好配套衔接工作，其中包括产权管理信息系统完善、确定合理持股比例的具体办法等。分析人士认为，36号令的出台不会导致上市公司国有股减持显著增加，不会对资本市场的稳定产生影响。
三部门形成统一制度
早在2007年，国资委、证监会就联合印发了《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，此后又陆续出台多个规范性文件，对国有股东与上市公司进行资产重组、国有控股上市公司发行证券等事项进行规范，多文件共同构成了现行上市公司国有股权管理的制度体系。
不过，随着国资国企改革进一步深化，这一制度体系难以完全适应企业发展和国资监管的需要。国务院国资委研究中心副研究员周丽莎指出，比如国务院国资委和地方国资委之间的相关权责分配，尚未完全符合国有资产分级管理原则。不同类型的上市公司国有股权管理事项，还分别适用不同的制度，缺少集中统一性和权威性。另外，一些具体的交易规则也需要进一步完善，比如上市公司吸收合并、国有股东以所持上市公司股份出资等行为，还没有明确的制度规范。36号令的出台强化了对上市公司国有股权变动行为的规范。
“36号令对之前的制度体系进行了整合、查漏补缺，形成了统一的部门规章，提高了制度的权威性、集中性和执行性，对防止国有资产流失、促进国有资产保值增值、强化上市公司国有股权管理具有重大的现实意义。”国务院国资委研究中心副研究员黄亚玲向《经济参考报》记者解释说。
湘财证券副总裁兼研究所所长李康也表示，发文主体除原来的国务院国资委和证监会，增加了财政部，统一了不同履行国有资产监管职责的机构关于上市公司国有股权的监管规则，更加权威全面，对上市公司国有股权的监督更加完善。并且，减少重复，细化流程，提高可操作性。
放权地方和企业
在统一制度、统一规则的同时，36号令还强化分级监管。此前，上市公司国有股权管理事项基本按照国有资产分级监管原则，由国务院国有资产监督管理机构和地方国有资产监督管理机构分别进行审核，仅涉及国有股东转让上市公司股份事项由国务院国有资产监督管理机构统一负责审核。此次调整后，地方上市公司国有股权管理事项，将全部交由地方国有资产监督管理机构负责。
据周丽莎介绍，2017年5月发布的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出43项授权，其中包括授权地方国有资产监督管理机构负责地方上市公司的国有股权管理事项。此次涉及的国有出资企业范围更大，与财政部所监管企业统一相关政策。
“此次调整后，管理的权限和职责更加明确，国企分级管理、分层负责迈出重要一步。”李康建议，下一步在细则的制定方面，要对地方国资委承担的职责进行完善并做出更加具体、更具可操作性的规定，将权责更好地结合在一起，使得国企改革真正深入下去。
此外，为进一步提高监管效能、提升国有资本配置和运营效率，36号令将国有企业的内部事项，以及一定比例或数量范围内的公开征集转让、发行证券等部分事项，交由国家出资企业负责。按照放管结合原则，明确国资委通过信息化手段加强监管，由国家出资企业审核批准的事项需通过管理信息系统作备案管理。
“这实际上也体现了国资国企改革中简政放权、放管结合的原则，这种调整赋予了国家出资企业经营决策更多的自主性，促进市场在资源配置中充分发挥决定性作用。”黄亚玲说。
按照36号令要求，国有控股股东的合理持股比例(与国有控股股东属于同一控制人的，其所持股份的比例应合并计算)由国家出资企业研究确定，并报国有资产监督管理机构备案。确定合理持股比例的具体办法由省级以上国有资产监督管理机构另行制定。《经济参考报》记者了解到，当前国务院国资委正在尽快研究制定确定合理持股比例的具体办法。
不会造成国有股减持激增
“这份文件虽然规范了上市公司国有股权变动，但是大部分规范内容都是前期文件的延续，譬如第五章无偿划转和第六章间接转让的部分，与前期发布的《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》一致。主要还是权限上作了一些调整，其他的改变并不大。整体来看，授权和调整的幅度不大，不会给资本市场稳定造成影响。”周丽莎表示。
黄亚玲分析称，证监会对上市公司股东、董监高减持股份已有明确规定，上市公司国有股权变动须严格遵守减持规定，36号令出台不会导致上市国有股显著增加。而且，在授予国家出资企业一定自主运作空间的同时，国有资产监督管理机构将通过上市公司国有股权管理信息系统，对上市公司的股权变动进行全过程监管，有利于统筹把握国有股权变动节奏和力度，避免国有股权集中变动对股票市场的影响。
李康也认为，首先，36号令是对原分散在部门规章、规范性文件中的相关规定进行的整合集中与补充完善而修订形成的统一部门规章。其次，36号令规范的上市公司国有股权变动，既包括减持也包括增持。此外，借助上市公司国有股权管理信息系统，可以更好地统筹把握国有股权变动节奏和力度。所以，从整体上看不会对资本市场稳定产生影响。“应该相信，国有股东有意愿有能力做好有责任的股东。资本市场的健康发展，对包括国有股东在内的所有股东的‘命运共同体’来说，既是他们发展壮大的基础，也是经济发展长治久安的保障。”
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