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推进行政执法三项制度的税务实践
添加日期：2018年01月10日
党的十九大报告将坚持全面依法治国确立为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，对新时代深化依法治国实践作出全面部署，标志着全面依法治国进入了新时代。
自党的十八大以来，各级税务机关坚持法治思维、改革思维和创新思维，出台一系列制度措施，使税收现代化建设始终沿着法治轨道顺利前行，使全面依法治税在税务系统落地生根。
特别是随着行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度（以下简称三项制度）试点改革向纵深推进，全国税务系统从试点方案总体规划部署，到陆续出台相关配套制度办法；从试点单位扎实推进改革任务，到系统上下参与三项制度建立实施……全面依法治税的法治生态正在形成，税收法治环境持续优化。
执法公示让权力在阳光下运行
宋焕全是河北省清河县超兴炉料有限公司财务人员。最近一段时间，他总爱登录国税机关执法公示平台，关注税收执法公示信息。
“通过这个平台，我不仅能了解执法人员职责权限和执法流程，还能学习相关法规，办税能力提高了不少。”宋焕全说。
在推行执法公示制度中，河北省国税局针对信息采集烦琐、公示不够及时等问题，研发了税收执法公示信息采集平台，连接导入金税三期信息数据，实现了执法结果信息自动采集、审核自动流转和公示自动发布，提升了执法结果公示信息的及时性和准确性。
“如今，纳税人可登录国税机关门户网站的税收执法公示平台，还可以通过办税服务厅触摸查询屏、公示栏等了解税收执法公示信息。”河北省国税局政策法规处处长李亚松介绍说。
税收执法公示平台只是执法公示制度的一个缩影，目前各项试点改革措施正在加紧推进。
“执法公示是规范执法权力，降低执法风险的重要突破口。”国家税务总局政策法规司司长罗天舒介绍说，2017年5月，税务总局发布税务系统三项制度试点方案，制定了执法公示操作规范，要求各级税务机关通过门户网站、微信公众号和办税服务厅等渠道，从基础信息、行政许可、行政处罚、行政征收和行政检查等方面建立健全执法公示运行机制，动态监控调整公示信息，稳妥推进执法公示工作。
随着执法公示制度的深入推进，依法公开、主动公开逐步成为税务干部的自觉行动。
“作为企业会计，我与税务干部打了多年交道，彼此之间都很熟悉，但每次税务人员到企业来，都会主动出示检查证，亮明身份。在这方面，他们做得很到位。”说起河北省南和县国税局的执法公示情况，金沙河面业有限责任公司的财务负责人非常满意。
同时，各地税务机关税收执法公示始终坚持以纳税人需求为导向，结合地域特点和企业经营情况，公示纳税人关心关注的内容，真正让纳税人缴明白税、缴放心税。
在广泛收集整理纳税人需求的基础上，吉林省国税局发布税收执法公示实施办法，制定了执法公示事项清单范本，梳理整合35项税收执法公示项目，充分保障了纳税人的知情权，参与权，表达权和监督权。
“围绕纳税人需求，我们结合税收执法实际，完善了税收执法公示运行机制，着重解决了谁来公示，何时公示，公示什么和怎么公示等问题。”吉林省国税局政策法规处处长李卓然说，“税收执法信息公示平台与地方政府执法公示平台链接互通，已公示22万条执法信息，累计点击量超过16万人次。”
全过程记录让执法“看得见”
“税收执法全过程记录是通过文字材料，电子数据和音像视频等形式，从多个角度记录税收执法行为，使执法行为全程留痕。”税务总局政策法规司巡视员靳万军说，客观真实地记录执法场景，监督约束税企双方行为，使税收执法更规范，更透明，更公平，使纳税人更加主动地履行法律责任。
“全面推开执法全过程记录制度，一旦出现执法问题，都会记录在案，这对税务干部是无形的压力。税务干部更要学好业务知识，提高法律素养，熟悉管理流程，依法行使职权。”翻开三项制度工作台账，陕西省榆林市国税局局长申银军说，“基于此，我们经常组织税务干部学习税收业务和法律知识，不断提高税务干部的执法素质和执法能力。”
实践证明，税收执法全过程记录也得到了纳税人的理解和支持。“全过程记录让执法行为更规范了，执法过程更公开透明了，我们感到非常满意。特别是遇到执法争议，能调取客观证据，分清责任，保护了纳税人合法权益。”陕西省子洲县某手机卖场负责人郝亚梅在接受税务机关入户检查时说。
各地税务机关在推进三项制度工作时注重在实践中创新。贵州省毕节市国税局搭建集数据流、工作流和影像流为一体的集成应用平台，与金税三期核心征管系统连接，实现录入、公示、审批、查询、监控和考核的全面管理服务功能。
“应用平台使全过程记录事事互通、环环相扣，形成流水线作业，实现资料信息化、过程痕迹化、管理分类化和数据共享化。”毕节市国税局局长杨毅说。
江西省赣州市章贡区国税局结合执法全过程记录流程，研发启用了“云税+”移动办公平台。在执法现场，税务干部将执法记录信息传入云服务器后，审核人员能在手机端查询相关资料，了解纳税人的地理位置、经营范围和营业面积等信息，并在手机端操作。通过移动平台，税务干部间能及时共享全过程记录信息，充分发挥大数据作用，有效提升了执法效率。
“现在看来，全过程记录还有一个重要作用，那就是督促税务干部廉洁公正执法，防止出现‘不作为、慢作为、乱作为’等问题。”税务总局督察内审司司长郭晓林表示，全过程记录是税务干部依法征税、廉洁从税的“监控器”，能让税务干部更加恪尽职守、廉洁奉公，促使税务干部队伍讲规矩、守规范、遵法律和树形象。
税收执法全过程记录虽能有效规范税收执法，但面临的挑战也很多，做起来并不容易。对此，罗天舒说：“作为重要的行政执法部门，税务机关执法行为非常复杂，既有一般日常执法，也有重点稽查执法，执法对象既有个体户，也有大型跨国公司，执法信息如何采集、存储、保密和使用，都是我们需要结合实践、科学应对的重要课题。下一步我们将结合实际，持续完善相关制度机制，深入推进这项工作。”
法制审核让执法决定合理合法
按照税务总局三项制度相关要求，重大税收执法决定法制审核是指税务机关作出重大行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收和行政检查等行政执法决定之前，由法制部门对其开展合法性、合理性审核。
日前，根据协查线索，湖北省谷城县国税局核查了一家通信公司开具的一张增值税专用发票。经过调查取证，该局决定对其处以罚款，并依法移交公安机关追究公司负责人刑事责任。该局依照法制审核相关规定，审核案件事实、法律依据和处罚结果等内容。最终，法制审核部门综合考虑企业具体情况，结合当地经济社会发展水平，认为处罚金额偏重，建议对该公司减轻处罚，被执法部门采纳。
“法制审核让执法权力接受法治的检验，事关税务执法的合法性和公信力。”税务总局政策法规司法制处处长丁作提说，在法制审核中，税务机关要明确法制审核承办部门，确定重大执法决定目录清单，规范细化法制审核程序，重点审核执法主体是否合法、执法程序是否规范、事实认定是否清楚、证据是否充分确凿、行政裁量权运用是否合理和法律适用是否适当等内容。
作为税务总局三项制度唯一的县级试点单位，宁波慈溪市国税局着重理顺法制审核流程，确定法制审核所需材料范围，加强法制审核团队建设，明确了审核方式、审核时间和处理办法。“随着社会法治化进程不断深入，税务机关面临的执法压力越来越大，亟须法律专业人员对重大执法决定进行法制把关。”该局负责人曹建国说，“我们通过提前审核、事先把关的模式，大力推行重大事项法制审核制度，为作出正确的执法决定提供了保障，也对执法机关起到监督约束的作用。”
法制审核能及时发现执法问题，化解执法风险，使执法决定合法合理。安徽省黄山市国税局在审核一家能源科技公司的增值税专用发票最高开票限额申请时发现，其合同形式和内容均存在疑点，通过执法部门进一步实地核查，最终发现该公司涉嫌以“委托加工”变换货物品名的方式逃避缴纳巨额消费税。“如果没有发现合同中存在的问题并进一步调查核实，仅首笔业务交易就会少缴消费税5亿多元。”黄山市国税局法制审核岗公职律师胡宏说。
同时，法制审核能起到校正并规范税收执法的作用。据统计，三项制度试点改革以来，全国税务系统试点单位共审核18067件执法决定。其中，行政处罚8343件，行政许可5327件，行政征收382件，行政强制1570件，其他执法行为2445件；首次审核资料不全退回750件，审核中发现问题1387个。
专业人做专业事。要做好法制审核工作，就必须加强法律专业人才培养和储备，这已成为全国税务系统的共识。
按照税务总局统一部署，各级税务机关积极调配和安排具有国家法律职业资格，尤其是担任公职律师的税务干部到法制审核岗位，让法律人才“英雄”有用武之地，最大限度地发挥他们的专业特长，真正做到人尽其才、才尽其用。
“全国税务系统目前共有2653名公职律师，6021名法律顾问。这些法律专业人才是税务机关的宝贵财富，是做好法制审核的重要人才保障。今后，我们将围绕三项制度试点工作，加强与高等院校、法律部门、司法机关和纳税人的沟通联系，充分借助社会法制力量，探索建立法制人才培养使用新模式。”靳万军说。
税务总局副局长孙瑞标表示，三项制度试点是深化行政执法改革、创新行政执法方式的重要任务和重大举措，需要税务干部不断提高法治素养和依法行政能力，自觉维护税法尊严和权威，着力打造阳光税务、规范税务和法治税务，在更高层次、更高水平上全面推进依法治税。
自党的十八大以来，各级税务机关坚持法治思维、改革思维和创新思维，出台一系列制度措施，使税收现代化建设始终沿着法治轨道顺利前行，使全面依法治税在税务系统落地生根。
特别是随着行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度（以下简称三项制度）试点改革向纵深推进，全国税务系统从试点方案总体规划部署，到陆续出台相关配套制度办法；从试点单位扎实推进改革任务，到系统上下参与三项制度建立实施……全面依法治税的法治生态正在形成，税收法治环境持续优化。
执法公示让权力在阳光下运行
宋焕全是河北省清河县超兴炉料有限公司财务人员。最近一段时间，他总爱登录国税机关执法公示平台，关注税收执法公示信息。
“通过这个平台，我不仅能了解执法人员职责权限和执法流程，还能学习相关法规，办税能力提高了不少。”宋焕全说。
在推行执法公示制度中，河北省国税局针对信息采集烦琐、公示不够及时等问题，研发了税收执法公示信息采集平台，连接导入金税三期信息数据，实现了执法结果信息自动采集、审核自动流转和公示自动发布，提升了执法结果公示信息的及时性和准确性。
“如今，纳税人可登录国税机关门户网站的税收执法公示平台，还可以通过办税服务厅触摸查询屏、公示栏等了解税收执法公示信息。”河北省国税局政策法规处处长李亚松介绍说。
税收执法公示平台只是执法公示制度的一个缩影，目前各项试点改革措施正在加紧推进。
“执法公示是规范执法权力，降低执法风险的重要突破口。”国家税务总局政策法规司司长罗天舒介绍说，2017年5月，税务总局发布税务系统三项制度试点方案，制定了执法公示操作规范，要求各级税务机关通过门户网站、微信公众号和办税服务厅等渠道，从基础信息、行政许可、行政处罚、行政征收和行政检查等方面建立健全执法公示运行机制，动态监控调整公示信息，稳妥推进执法公示工作。
随着执法公示制度的深入推进，依法公开、主动公开逐步成为税务干部的自觉行动。
“作为企业会计，我与税务干部打了多年交道，彼此之间都很熟悉，但每次税务人员到企业来，都会主动出示检查证，亮明身份。在这方面，他们做得很到位。”说起河北省南和县国税局的执法公示情况，金沙河面业有限责任公司的财务负责人非常满意。
同时，各地税务机关税收执法公示始终坚持以纳税人需求为导向，结合地域特点和企业经营情况，公示纳税人关心关注的内容，真正让纳税人缴明白税、缴放心税。
在广泛收集整理纳税人需求的基础上，吉林省国税局发布税收执法公示实施办法，制定了执法公示事项清单范本，梳理整合35项税收执法公示项目，充分保障了纳税人的知情权，参与权，表达权和监督权。
“围绕纳税人需求，我们结合税收执法实际，完善了税收执法公示运行机制，着重解决了谁来公示，何时公示，公示什么和怎么公示等问题。”吉林省国税局政策法规处处长李卓然说，“税收执法信息公示平台与地方政府执法公示平台链接互通，已公示22万条执法信息，累计点击量超过16万人次。”
全过程记录让执法“看得见”
“税收执法全过程记录是通过文字材料，电子数据和音像视频等形式，从多个角度记录税收执法行为，使执法行为全程留痕。”税务总局政策法规司巡视员靳万军说，客观真实地记录执法场景，监督约束税企双方行为，使税收执法更规范，更透明，更公平，使纳税人更加主动地履行法律责任。
“全面推开执法全过程记录制度，一旦出现执法问题，都会记录在案，这对税务干部是无形的压力。税务干部更要学好业务知识，提高法律素养，熟悉管理流程，依法行使职权。”翻开三项制度工作台账，陕西省榆林市国税局局长申银军说，“基于此，我们经常组织税务干部学习税收业务和法律知识，不断提高税务干部的执法素质和执法能力。”
实践证明，税收执法全过程记录也得到了纳税人的理解和支持。“全过程记录让执法行为更规范了，执法过程更公开透明了，我们感到非常满意。特别是遇到执法争议，能调取客观证据，分清责任，保护了纳税人合法权益。”陕西省子洲县某手机卖场负责人郝亚梅在接受税务机关入户检查时说。
各地税务机关在推进三项制度工作时注重在实践中创新。贵州省毕节市国税局搭建集数据流、工作流和影像流为一体的集成应用平台，与金税三期核心征管系统连接，实现录入、公示、审批、查询、监控和考核的全面管理服务功能。
“应用平台使全过程记录事事互通、环环相扣，形成流水线作业，实现资料信息化、过程痕迹化、管理分类化和数据共享化。”毕节市国税局局长杨毅说。
江西省赣州市章贡区国税局结合执法全过程记录流程，研发启用了“云税+”移动办公平台。在执法现场，税务干部将执法记录信息传入云服务器后，审核人员能在手机端查询相关资料，了解纳税人的地理位置、经营范围和营业面积等信息，并在手机端操作。通过移动平台，税务干部间能及时共享全过程记录信息，充分发挥大数据作用，有效提升了执法效率。
“现在看来，全过程记录还有一个重要作用，那就是督促税务干部廉洁公正执法，防止出现‘不作为、慢作为、乱作为’等问题。”税务总局督察内审司司长郭晓林表示，全过程记录是税务干部依法征税、廉洁从税的“监控器”，能让税务干部更加恪尽职守、廉洁奉公，促使税务干部队伍讲规矩、守规范、遵法律和树形象。
税收执法全过程记录虽能有效规范税收执法，但面临的挑战也很多，做起来并不容易。对此，罗天舒说：“作为重要的行政执法部门，税务机关执法行为非常复杂，既有一般日常执法，也有重点稽查执法，执法对象既有个体户，也有大型跨国公司，执法信息如何采集、存储、保密和使用，都是我们需要结合实践、科学应对的重要课题。下一步我们将结合实际，持续完善相关制度机制，深入推进这项工作。”
法制审核让执法决定合理合法
按照税务总局三项制度相关要求，重大税收执法决定法制审核是指税务机关作出重大行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收和行政检查等行政执法决定之前，由法制部门对其开展合法性、合理性审核。
日前，根据协查线索，湖北省谷城县国税局核查了一家通信公司开具的一张增值税专用发票。经过调查取证，该局决定对其处以罚款，并依法移交公安机关追究公司负责人刑事责任。该局依照法制审核相关规定，审核案件事实、法律依据和处罚结果等内容。最终，法制审核部门综合考虑企业具体情况，结合当地经济社会发展水平，认为处罚金额偏重，建议对该公司减轻处罚，被执法部门采纳。
“法制审核让执法权力接受法治的检验，事关税务执法的合法性和公信力。”税务总局政策法规司法制处处长丁作提说，在法制审核中，税务机关要明确法制审核承办部门，确定重大执法决定目录清单，规范细化法制审核程序，重点审核执法主体是否合法、执法程序是否规范、事实认定是否清楚、证据是否充分确凿、行政裁量权运用是否合理和法律适用是否适当等内容。
作为税务总局三项制度唯一的县级试点单位，宁波慈溪市国税局着重理顺法制审核流程，确定法制审核所需材料范围，加强法制审核团队建设，明确了审核方式、审核时间和处理办法。“随着社会法治化进程不断深入，税务机关面临的执法压力越来越大，亟须法律专业人员对重大执法决定进行法制把关。”该局负责人曹建国说，“我们通过提前审核、事先把关的模式，大力推行重大事项法制审核制度，为作出正确的执法决定提供了保障，也对执法机关起到监督约束的作用。”
法制审核能及时发现执法问题，化解执法风险，使执法决定合法合理。安徽省黄山市国税局在审核一家能源科技公司的增值税专用发票最高开票限额申请时发现，其合同形式和内容均存在疑点，通过执法部门进一步实地核查，最终发现该公司涉嫌以“委托加工”变换货物品名的方式逃避缴纳巨额消费税。“如果没有发现合同中存在的问题并进一步调查核实，仅首笔业务交易就会少缴消费税5亿多元。”黄山市国税局法制审核岗公职律师胡宏说。
同时，法制审核能起到校正并规范税收执法的作用。据统计，三项制度试点改革以来，全国税务系统试点单位共审核18067件执法决定。其中，行政处罚8343件，行政许可5327件，行政征收382件，行政强制1570件，其他执法行为2445件；首次审核资料不全退回750件，审核中发现问题1387个。
专业人做专业事。要做好法制审核工作，就必须加强法律专业人才培养和储备，这已成为全国税务系统的共识。
按照税务总局统一部署，各级税务机关积极调配和安排具有国家法律职业资格，尤其是担任公职律师的税务干部到法制审核岗位，让法律人才“英雄”有用武之地，最大限度地发挥他们的专业特长，真正做到人尽其才、才尽其用。
“全国税务系统目前共有2653名公职律师，6021名法律顾问。这些法律专业人才是税务机关的宝贵财富，是做好法制审核的重要人才保障。今后，我们将围绕三项制度试点工作，加强与高等院校、法律部门、司法机关和纳税人的沟通联系，充分借助社会法制力量，探索建立法制人才培养使用新模式。”靳万军说。
税务总局副局长孙瑞标表示，三项制度试点是深化行政执法改革、创新行政执法方式的重要任务和重大举措，需要税务干部不断提高法治素养和依法行政能力，自觉维护税法尊严和权威，着力打造阳光税务、规范税务和法治税务，在更高层次、更高水平上全面推进依法治税。
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