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国企境外投资财务管理步入规范化时代
添加日期：2017年08月17日
为了规范国有企业境外投资财务管理，防范境外投资财务风险，财政部在广泛调研和征求意见的基础上，6月12日起草印发了《国有企业境外投资财务管理办法》(财资〔2017〕24号，以下简称《办法》)，这一办法已于8月1日起正式施行。本期《财会信报》记者梳理了相关信息。
明确界定“境外投资”及《办法》适用范围
财政部资产管理司有关负责人表示，改革开放以来，国有企业作为境外投资的排头兵和主力军，“走出去”步伐不断加快，投资规模持续扩大，在保障国家安全、拓展海外市场、获取先进技术和管理经验等方面取得了较好成效。特别是近年来，随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的实施推进，国有企业境外投资呈现多元化和高端化态势，从原来单一的矿产能源行业向科技电信、汽车运输、工程施工、基础设施等行业拓展，投资额逐年攀升。
国有企业境外投资业务取得长足发展的同时，也出现了有些项目资产状况不佳、盈利能力不强、投资回报率偏低等问题，究其根源，企业财务管理能力和水平与之不相适应是重要原因。上述负责人表示，《办法》出台的目的是规范国有企业境外投资财务管理，防范境外投资财务风险，对境外投资实现全过程管理，以增强企业境外投资财务管理水平，提高境外投资效益。
《办法》对“境外投资”的概念作出了明确界定，境外投资是指国有企业在香港、澳门特别行政区和台湾地区，以及中华人民共和国以外的国家和地区通过新设、并购、合营、参股及其他方式，取得企业法人和非法人项目所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。企业境外投资按取得方式区分，包括新设、并购、合营和参股等，其中新设和并购多为中方独资或控股;按投资对象法律形式区分，包括境外企业法人和非法人项目，其中非法人项目主要指物业管理、工程承包、基金等;按投资权益类型区分，包括所有权、控制权、经营管理权等，其中非法人项目的权益通常体现为控制权或者经营管理权。
此次《办法》的适用范围十分广泛，适用于国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司(即通常所称“国有及国有控股企业”)，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。管理级次上，《办法》涵盖中央和地方企业;监管关系上，涵盖各级国有资产监督管理机构和其他部门监管企业;管理地域上，涵盖开展境外投资的境内和境外企业。以中央企业为例，中央管理企业(即国资委监管企业)和中央部门管理企业集团公司本级及其逐级投资形成的境内外国有及国有控股企业，均应执行《办法》。
事前事中事后管理全覆盖
财政部资产管理司有关负责人表示，《办法》根据《中华人民共和国公司法》、《企业财务通则》等规定，在尊重企业产权关系、内部治理结构和经营自主权前提下，明晰各方财务管理职责，同时将财务管理从事中运营和事后监督延伸至前期投资决策和后期绩效评价，有的放矢地对境外投资全过程涉及的重要财务问题作出规范。具体包括：
一是明晰境外投资财务管理职责。分别界定了直接开展境外投资的国有企业、国有企业集团公司和各级人民政府财政部门的财务管理职责。
二是构建境外投资事前决策合理机制。要求境外投资事前决策必须考虑财务可行性，对财务尽职调查和可行性研究的形式和内容作出规定，同时强调履行决策职责的书面纪要、申请回避等程序，以利于遏制违规决策和盲目决策等问题。
三是规范境外投资事中运营财务管理。对资金管控、成本费用控制、股利分配、外汇业务、财务信息管理、会计资料保存等财务管理事项提出明确要求，以利于增强事中约束。
四是加强境外投资财务监督。要求国有企业采取建立健全内部财务监督和审计制度、开展实地监督检查等多种方式强化监督，同时依法接受主管财政机关的财务监督检查和国家审计机关的审计监督。要求各级财政部门依托现有国有企业财务会计决算报送系统建立境外投资财务报告数据库，分析监测国有企业境外投资财务运行状况，制定完善相关政策措施。
五是建立健全境外投资绩效评价机制。要求国有企业以集团为单位开展境外投资绩效评价，以利于加强追踪问效。绩效评价结果作为企业内部优化配置资源和相关部门评估“走出去”政策实施效果、制定完善相关政策、进行国有资本注资等行为的重要依据。
“防范国企境外投资的风险，建立健全相应的绩效评价体系无疑是关键。”中国企业研究院首席研究员李锦表示，此前已经就国企违规经营实行了终身追责制度，但是追责是在损失已经发生以后，而绩效评价则能在投资的部署、审批等前置阶段发挥作用。他建议，应尽快制定相应的评价方式和考核体系，“明确考核的主体，具体地、量化地规定考核的内容和标准，这是绩效评价的首要问题。
在界定参与国有企业境外投资相关各方的财务管理职责时，《办法》遵循“分级负责、权责对等、自主决策、放管结合”的原则。对境外投资企业(项目)的预算管理、资金管控、成本费用管理、利润分配、信息管理等方面的规定，与现行财务制度对境内企业的要求基本相同。
重视事前决策和财务监督
财政部有关负责人表示，目前，国家部分企业境外投资财务管理存在以下突出问题：一是事前决策随意，可行性论证流于形式。二是事中管理薄弱，财务风险管控不力。三是事后监管缺位，对有关决策和执行主体约束不力。他举例说，“部分企业管理层对财务可行性论证和财务风险预判重视不足，个别企业甚至在财务部门提出反对意见的情况下仍决定开展境外投资。如果财务不能在前期决策发挥应有作用，事中和事后财务管理得再好，也只能是亡羊补牢，效果有限。”
对外经贸大学副校长林桂军认为，“一些企业对外投资的项目并非自己主业，这样的项目更容易出现非理性、投机性强的倾向。这些在事前其实很容易识别。”
为此，《办法》专门做了以下几方面的规定：
首先，要求企业在董事长、总经理、副总经理、总会计师(财务总监、首席财务官)等领导班子成员中确定一名主管境外投资财务工作的负责人，确保决策层有专人承担财务管理职责。
其次，以并购、合营、参股方式投资境外目标企业(项目)，投资方要组建包括行业、财务、税收、法律、国际政治等领域专家在内的团队，或者委托具有能力并与委托方无利害关系的中介机构开展尽职调查，形成书面报告。其中，财务尽职调查重点关注目标企业(项目)所在国的宏观经济风险和目标自身的财务风险。
第三，要求企业组织内部团队或者委托具有能力并与委托方无利害关系的外部机构对境外投资开展财务可行性研究。结合投资方自身的发展战略和财务战略，对关键商品价格、利率、汇率、税率等因素变动影响境外投资企业(项目)盈利情况进行敏感性分析，评估相关财务风险，并提出应对方案。对投资规模较大或者对企业发展战略具有重要意义的境外投资，要求企业分别组织开展内部和外部财务可行性研究，承担可研的团队和机构要独立出具书面报告，如果内部和外部可研结果不一致，企业应慎重决策。
当前，国企管理体制正从原来的管经营向管资本转变。李锦表示，管资本重点是管投资，监管层将管投资排在很突出位置，促使国企在“一带一路”“ 走出去”过程中有秩序、讲效益，防止低层次恶性竞争的出现。
此外，《办法》还特别强调了境外投资财务监督问题。《办法》规定，加强境外投资财务监督应当内外结合，形成合力。在加强内部监督方面，要求投资方一是建立健全对境外投资的内部财务监督制度和境外投资企业(项目)负责人离任审计和清算审计制度;二是对连续三年累计亏损金额较大或者当年发生严重亏损等重大风险事件的境外投资企业(项目)进行实地监督检查或者委托中介机构进行审计，并根据审计监督情况采取相应措施;三是对负责人、财务负责人任职时间没有明确要求且相关人员任职满5年的境外投资企业(项目)财务管理情况进行实地监督检查。李锦表示，这样规定，可以有效避免“重投资、轻监督”，及时发现财务风险苗头。
外部监督方面，企业依法接受主管财政机关的财务监督检查和国家审计机关的审计监督。此外，主管财政机关建立国有企业境外投资财务报告数据库，对境外投资财务运行状况进行分析监测。
“国企投资一旦失利，就可能造成国有资产流失。”中国财政科学研究院副院长白景明认为，此次《办法》对国企境外投资事前、事中、事后财务管理提出了明确要求，贯穿境外投资决策、运营、绩效评价等全过程，这有利于防范风险，提高境外投资效益，让国有资本更好地“走出去”、参与“一带一路”建设。
明确界定“境外投资”及《办法》适用范围
财政部资产管理司有关负责人表示，改革开放以来，国有企业作为境外投资的排头兵和主力军，“走出去”步伐不断加快，投资规模持续扩大，在保障国家安全、拓展海外市场、获取先进技术和管理经验等方面取得了较好成效。特别是近年来，随着“走出去”战略和“一带一路”倡议的实施推进，国有企业境外投资呈现多元化和高端化态势，从原来单一的矿产能源行业向科技电信、汽车运输、工程施工、基础设施等行业拓展，投资额逐年攀升。
国有企业境外投资业务取得长足发展的同时，也出现了有些项目资产状况不佳、盈利能力不强、投资回报率偏低等问题，究其根源，企业财务管理能力和水平与之不相适应是重要原因。上述负责人表示，《办法》出台的目的是规范国有企业境外投资财务管理，防范境外投资财务风险，对境外投资实现全过程管理，以增强企业境外投资财务管理水平，提高境外投资效益。
《办法》对“境外投资”的概念作出了明确界定，境外投资是指国有企业在香港、澳门特别行政区和台湾地区，以及中华人民共和国以外的国家和地区通过新设、并购、合营、参股及其他方式，取得企业法人和非法人项目所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。企业境外投资按取得方式区分，包括新设、并购、合营和参股等，其中新设和并购多为中方独资或控股;按投资对象法律形式区分，包括境外企业法人和非法人项目，其中非法人项目主要指物业管理、工程承包、基金等;按投资权益类型区分，包括所有权、控制权、经营管理权等，其中非法人项目的权益通常体现为控制权或者经营管理权。
此次《办法》的适用范围十分广泛，适用于国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责的国有独资企业、国有独资公司以及国有资本控股公司(即通常所称“国有及国有控股企业”)，包括中央和地方国有资产监督管理机构和其他部门所监管的企业本级及其逐级投资形成的企业。管理级次上，《办法》涵盖中央和地方企业;监管关系上，涵盖各级国有资产监督管理机构和其他部门监管企业;管理地域上，涵盖开展境外投资的境内和境外企业。以中央企业为例，中央管理企业(即国资委监管企业)和中央部门管理企业集团公司本级及其逐级投资形成的境内外国有及国有控股企业，均应执行《办法》。
事前事中事后管理全覆盖
财政部资产管理司有关负责人表示，《办法》根据《中华人民共和国公司法》、《企业财务通则》等规定，在尊重企业产权关系、内部治理结构和经营自主权前提下，明晰各方财务管理职责，同时将财务管理从事中运营和事后监督延伸至前期投资决策和后期绩效评价，有的放矢地对境外投资全过程涉及的重要财务问题作出规范。具体包括：
一是明晰境外投资财务管理职责。分别界定了直接开展境外投资的国有企业、国有企业集团公司和各级人民政府财政部门的财务管理职责。
二是构建境外投资事前决策合理机制。要求境外投资事前决策必须考虑财务可行性，对财务尽职调查和可行性研究的形式和内容作出规定，同时强调履行决策职责的书面纪要、申请回避等程序，以利于遏制违规决策和盲目决策等问题。
三是规范境外投资事中运营财务管理。对资金管控、成本费用控制、股利分配、外汇业务、财务信息管理、会计资料保存等财务管理事项提出明确要求，以利于增强事中约束。
四是加强境外投资财务监督。要求国有企业采取建立健全内部财务监督和审计制度、开展实地监督检查等多种方式强化监督，同时依法接受主管财政机关的财务监督检查和国家审计机关的审计监督。要求各级财政部门依托现有国有企业财务会计决算报送系统建立境外投资财务报告数据库，分析监测国有企业境外投资财务运行状况，制定完善相关政策措施。
五是建立健全境外投资绩效评价机制。要求国有企业以集团为单位开展境外投资绩效评价，以利于加强追踪问效。绩效评价结果作为企业内部优化配置资源和相关部门评估“走出去”政策实施效果、制定完善相关政策、进行国有资本注资等行为的重要依据。
“防范国企境外投资的风险，建立健全相应的绩效评价体系无疑是关键。”中国企业研究院首席研究员李锦表示，此前已经就国企违规经营实行了终身追责制度，但是追责是在损失已经发生以后，而绩效评价则能在投资的部署、审批等前置阶段发挥作用。他建议，应尽快制定相应的评价方式和考核体系，“明确考核的主体，具体地、量化地规定考核的内容和标准，这是绩效评价的首要问题。
在界定参与国有企业境外投资相关各方的财务管理职责时，《办法》遵循“分级负责、权责对等、自主决策、放管结合”的原则。对境外投资企业(项目)的预算管理、资金管控、成本费用管理、利润分配、信息管理等方面的规定，与现行财务制度对境内企业的要求基本相同。
重视事前决策和财务监督
财政部有关负责人表示，目前，国家部分企业境外投资财务管理存在以下突出问题：一是事前决策随意，可行性论证流于形式。二是事中管理薄弱，财务风险管控不力。三是事后监管缺位，对有关决策和执行主体约束不力。他举例说，“部分企业管理层对财务可行性论证和财务风险预判重视不足，个别企业甚至在财务部门提出反对意见的情况下仍决定开展境外投资。如果财务不能在前期决策发挥应有作用，事中和事后财务管理得再好，也只能是亡羊补牢，效果有限。”
对外经贸大学副校长林桂军认为，“一些企业对外投资的项目并非自己主业，这样的项目更容易出现非理性、投机性强的倾向。这些在事前其实很容易识别。”
为此，《办法》专门做了以下几方面的规定：
首先，要求企业在董事长、总经理、副总经理、总会计师(财务总监、首席财务官)等领导班子成员中确定一名主管境外投资财务工作的负责人，确保决策层有专人承担财务管理职责。
其次，以并购、合营、参股方式投资境外目标企业(项目)，投资方要组建包括行业、财务、税收、法律、国际政治等领域专家在内的团队，或者委托具有能力并与委托方无利害关系的中介机构开展尽职调查，形成书面报告。其中，财务尽职调查重点关注目标企业(项目)所在国的宏观经济风险和目标自身的财务风险。
第三，要求企业组织内部团队或者委托具有能力并与委托方无利害关系的外部机构对境外投资开展财务可行性研究。结合投资方自身的发展战略和财务战略，对关键商品价格、利率、汇率、税率等因素变动影响境外投资企业(项目)盈利情况进行敏感性分析，评估相关财务风险，并提出应对方案。对投资规模较大或者对企业发展战略具有重要意义的境外投资，要求企业分别组织开展内部和外部财务可行性研究，承担可研的团队和机构要独立出具书面报告，如果内部和外部可研结果不一致，企业应慎重决策。
当前，国企管理体制正从原来的管经营向管资本转变。李锦表示，管资本重点是管投资，监管层将管投资排在很突出位置，促使国企在“一带一路”“ 走出去”过程中有秩序、讲效益，防止低层次恶性竞争的出现。
此外，《办法》还特别强调了境外投资财务监督问题。《办法》规定，加强境外投资财务监督应当内外结合，形成合力。在加强内部监督方面，要求投资方一是建立健全对境外投资的内部财务监督制度和境外投资企业(项目)负责人离任审计和清算审计制度;二是对连续三年累计亏损金额较大或者当年发生严重亏损等重大风险事件的境外投资企业(项目)进行实地监督检查或者委托中介机构进行审计，并根据审计监督情况采取相应措施;三是对负责人、财务负责人任职时间没有明确要求且相关人员任职满5年的境外投资企业(项目)财务管理情况进行实地监督检查。李锦表示，这样规定，可以有效避免“重投资、轻监督”，及时发现财务风险苗头。
外部监督方面，企业依法接受主管财政机关的财务监督检查和国家审计机关的审计监督。此外，主管财政机关建立国有企业境外投资财务报告数据库，对境外投资财务运行状况进行分析监测。
“国企投资一旦失利，就可能造成国有资产流失。”中国财政科学研究院副院长白景明认为，此次《办法》对国企境外投资事前、事中、事后财务管理提出了明确要求，贯穿境外投资决策、运营、绩效评价等全过程，这有利于防范风险，提高境外投资效益，让国有资本更好地“走出去”、参与“一带一路”建设。
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