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PPP立法征求意见稿出台 五大焦点引人注目
添加日期：2017年08月04日
讨论了一年多，用“千呼万唤始出来”形容《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称《PPP条例(征求意见稿)》)的发布一点也不夸张。
去年7月，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)的立法工作进度，国务院2017年立法工作计划也将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
此后一年多的时间里，国务院法制办会同国家发改委、财政部，多次论证和调研，听取各方面意见后，研究起草了《PPP条例(征求意见稿)》，并于7月21日发布。业界普遍认为，《PPP条例(征求意见稿)》发布意味着PPP立法取得了实质性进展。
社会公众可以在2017年8月22日前登录中国政府法制信息网，对征求意见稿提出意见。《中国经济周刊》就《PPP条例》起草过程中争议的焦点问题采访了业界人士，共同讨论这一PPP立法道路上里程碑式的大事件。
焦点一： 基础设施和公共服务边界如何明确?
截至2017年6月底，财政部和国家发改委两部委推动的PPP项目总额已超过20万亿元，落地5.57万亿元。
由于部委的分工和职能不同，在长期的工作开展中存在着两套细则。因此，在PPP领域这两个部委的职责如何划分，一直是业内关注的重点。
业界普遍认为，2016年7月7月日召开的国务院常务会议为两部委的权责划分定了基调。会议提出，在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式，分别由财政部和发改委统筹。
但在实际工作中，对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。
长期研究PPP的清华大学教授王守清曾表示，如果不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，还有一些像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是包含“公共服务”和“基础设施”的一个整体，没法区分，区分了就没法集成提高效率。
一位地方官员也表示，基础设施就是提供公共服务的，很多PPP项目在实际操作中也难以区分究竟是属于公共服务设施领域，还是基础设施领域。他担心的是财政部门的PPP项目，发改委不认，而发改委的PPP项目，财政不能列支。该官员呼吁，PPP政策应该在更高层面上予以统筹，统一政策口径，以方便实践层操作。
正在征求意见的《PPP条例》被认为是更高层面上统一政策口径的文件，不过一些业内人士表示，《PPP条例》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系，在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分。
君泽君律师事务所合伙人靳林明告诉《中国经济周刊》，PPP领域公共服务和基础设施分别由财政部和发改委统筹负责，此次《PPP条例(征求意见稿)》对公共服务和基础设施的界定亦未明确提及，因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。
与此同时，靳林明认为，征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”(下称“指导目录”)机制具体如何操作还有很大讨论空间，如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定，将对引导和规范PPP项目实践大有裨益。
“关于指导目录的制定主体，建议由国务院主持制定，若‘国务院有关部门’均可分别制定，难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。”靳林明说。
焦点二： 物有所值评估是不是必要程序?
在目前的PPP项目操作中，物有所值评估(VFM，value formoney)和财政承受能力论证是PPP项目识别阶段的两项重要工作，无论从理论界还是实务界都已形成了共识，PPP项目需要做“两个评价”。
毕马威企业咨询(中国)有限公司基础设施PPP咨询总监李炜表示，通过物有所值评估，能够从定性和定量两个方面明确项目采用PPP模式的优势所在，便于政府对项目做出适当的判断，并不是所有项目都适合采用PPP模式。PPP的发展应该坚持可持续的理念，通过财政承受能力论证，能够明确政府财政的极限，为政府合理规划与控制PPP项目的实施提供依据。
《PPP条例(征求意见稿)》提出，“有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估;涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。”
对此，北京方程财达咨询有限公司总经理张汉说，这里提到的对实施方案的“必要性、合理性评估”和“财政承受能力评估”两种评估实质上也就是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，这两项工作需要继续坚持。另外，在国家严控地方债务的大背景下，为避免个别地方政府对“财政承受能力论证”的干扰，建议“财政承受能力论证”需上级政府财政部门或者省级财政部门统一审批。
焦点三： 如何杜绝新官不理旧账?
PPP的核心思想是政府和社会资本合作，但在长达10~30年的合作期限中，如何保证PPP项目不受政府换届换人的影响，如何杜绝新官不理旧账，项目涉及的财政资金是否纳入政府财政预算等，一直是社会资本方关心的问题。
此次《PPP条例(征求意见稿)》对此问题也作了着重阐释，提出“对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金”。“政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”
国浩律师事务所合伙人王卫东告诉《中国经济周刊》，虽然《PPP条例(征求意见稿)》明确了合作项目的财政支出必须足额纳入政府年度预算，但受限于《预算法》规定，各级政府只有中期预算规划和年度预算，而那些需要由财政支出平衡未来收益的PPP项目，实际上是需要和政府长期预算相挂钩的，并且目前的财政可承受能力评估也应当基于长期预算计划的。有鉴于此，一是需要在立法中补充政府有责任将支出事项纳入中期预算规划，同时需要向财政部建议未来在预算法实施中引入长期预算计划的机制，以解决长期稳定支付依据的问题。
锦天城律师事务所合伙人律师刘飞告诉《中国经济周刊》，上述一系列条款从立法的层面上明确了对政府方履约责任规范，是保障社会资本在PPP项目中合法权利和收益的原则和政策导向。
刘飞表示，《PPP条例(征求意见稿)》提到了政府对社会资本方的监管及对第三方的监管，但没有提到如何监管地方政府，而在PPP实践中，地方政府违约也是影响PPP项目进展的关键因素之一。在政府监管方面，《PPP条例(征求意见稿)》对政府能力和机制建设未做明确规定，“有关部门”的使用仍然不利于理顺政府职能。
焦点四： 鼓励民企参与如何落实?
鼓励民营企业参与PPP项目是《PPP条例(征求意见稿)》希望达到的目标之一。征求意见稿明确要求不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与PPP项目，对于民企而言是重大的利好。但在实践中，民营资本参与PPP项目遇到的问题，不只是表面排斥和限制。
龙元明城PPP研究中心的数据显示，民营企业参与PPP项目的高峰是在2015年12月，截至2015年底，PPP项目总落地规模在9400亿元左右，其中，民企规模占比达到35.31%，民企参与项目个数占比达53.6%。到2016年底，PPP项目总成交3.97万亿元，其中民企规模占比26.94%，参与项目个数占比48.79%。2017年6月底，PPP总成交5.56万亿元，民企规模占比25.31%，参与项目个数占比47.6%。
上述数据可以看出，三年来PPP项目的规模不断扩大，但总盘子中民企的数量和规模占比呈持续下降趋势。
对此，政府官员也有自己的苦水，某地方政府官员告诉记者，当地的PPP项目社会资本方首选是国有企业，一来他们认为国企资金、技术实力雄厚;二来是一旦以后出现问题，地方政府的压力会小一些。除此之外，该官员还说出另一层原因：并不是每个地方都能吸引一流的民企来做项目。
一个比较明显的例子是，7月1日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》提出，大力支持污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。
此通知被认为是污水和垃圾处理领域的重大利好，也是贯彻落实党的十八大以来中央关于加快完善现代市场体系、加快生态文明制度建设相关战略部署，进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展的重要举措。
在现实情况下，各地对上述通知的认知态度存在较大差异。一位东部沿海财政发达地区的官员表示，他认为当地的污水处理、垃圾处理不在此通知之列。但实质上通知所面向的是“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、住房城乡建设厅(委)、环境保护厅(局)、农业部门，新疆生产建设兵团财务局、建设局、环境保护局、农业局”。
该官员之所以还能以“不差钱”的心态对待此事，很大一部分原因可能是当地有财政专项资金支持此项工作，但是资金用完之后呢?该通知关系到环境公共服务质量的提升，地方财政能否有持续的资金投入。
焦点五： 信息公开如何坚持?
PPP项目是社会资本和政府共同向公众提供公共产品和服务，地方政府或公众支付公共产品和服务对价，应对项目的可行性、合规性、物有所值等信息拥有知情权和监督权。
为做好信息公开工作，财政部建立了全国政府和社会资本合作综合信息平台及项目库，要求将全国拟以PPP模式实施的项目和PPP项目全部入库。截至2017年6月末，按照财政部要求审核纳入项目库的项目13554个，总投资16.4万亿元，其中落地(已签约进入执行阶段)项目2021个，总投资3.3万亿元。项目库中国家示范项目700个。
对PPP项目信息公开能减少伪PPP项目，提高PPP项目全生命周期质量。北京明树数据有限公司CEO肖光睿认为，《PPP条例(征求意见稿)》通过在原有部门规章基础上立法，明确了PPP项目的信息公开和社会公众的监督权，这将有助于当前PPP项目实现从量到质的转变。对于公开的内容，尽管条例对不宜公开国家机密和商业机密的具体界定范围未做说明，但列出了包括合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等需要信息公开的正面清单，赋予社会公众对项目发起和执行的监督权，将使PPP项目在阳光下运行，有效地推动更多的项目“真做PPP”和“做真PPP”。
去年7月，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)的立法工作进度，国务院2017年立法工作计划也将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
此后一年多的时间里，国务院法制办会同国家发改委、财政部，多次论证和调研，听取各方面意见后，研究起草了《PPP条例(征求意见稿)》，并于7月21日发布。业界普遍认为，《PPP条例(征求意见稿)》发布意味着PPP立法取得了实质性进展。
社会公众可以在2017年8月22日前登录中国政府法制信息网，对征求意见稿提出意见。《中国经济周刊》就《PPP条例》起草过程中争议的焦点问题采访了业界人士，共同讨论这一PPP立法道路上里程碑式的大事件。
焦点一： 基础设施和公共服务边界如何明确?
截至2017年6月底，财政部和国家发改委两部委推动的PPP项目总额已超过20万亿元，落地5.57万亿元。
由于部委的分工和职能不同，在长期的工作开展中存在着两套细则。因此，在PPP领域这两个部委的职责如何划分，一直是业内关注的重点。
业界普遍认为，2016年7月7月日召开的国务院常务会议为两部委的权责划分定了基调。会议提出，在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式，分别由财政部和发改委统筹。
但在实际工作中，对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。
长期研究PPP的清华大学教授王守清曾表示，如果不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，还有一些像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是包含“公共服务”和“基础设施”的一个整体，没法区分，区分了就没法集成提高效率。
一位地方官员也表示，基础设施就是提供公共服务的，很多PPP项目在实际操作中也难以区分究竟是属于公共服务设施领域，还是基础设施领域。他担心的是财政部门的PPP项目，发改委不认，而发改委的PPP项目，财政不能列支。该官员呼吁，PPP政策应该在更高层面上予以统筹，统一政策口径，以方便实践层操作。
正在征求意见的《PPP条例》被认为是更高层面上统一政策口径的文件，不过一些业内人士表示，《PPP条例》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系，在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分。
君泽君律师事务所合伙人靳林明告诉《中国经济周刊》，PPP领域公共服务和基础设施分别由财政部和发改委统筹负责，此次《PPP条例(征求意见稿)》对公共服务和基础设施的界定亦未明确提及，因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。
与此同时，靳林明认为，征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”(下称“指导目录”)机制具体如何操作还有很大讨论空间，如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定，将对引导和规范PPP项目实践大有裨益。
“关于指导目录的制定主体，建议由国务院主持制定，若‘国务院有关部门’均可分别制定，难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。”靳林明说。
焦点二： 物有所值评估是不是必要程序?
在目前的PPP项目操作中，物有所值评估(VFM，value formoney)和财政承受能力论证是PPP项目识别阶段的两项重要工作，无论从理论界还是实务界都已形成了共识，PPP项目需要做“两个评价”。
毕马威企业咨询(中国)有限公司基础设施PPP咨询总监李炜表示，通过物有所值评估，能够从定性和定量两个方面明确项目采用PPP模式的优势所在，便于政府对项目做出适当的判断，并不是所有项目都适合采用PPP模式。PPP的发展应该坚持可持续的理念，通过财政承受能力论证，能够明确政府财政的极限，为政府合理规划与控制PPP项目的实施提供依据。
《PPP条例(征求意见稿)》提出，“有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估;涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。”
对此，北京方程财达咨询有限公司总经理张汉说，这里提到的对实施方案的“必要性、合理性评估”和“财政承受能力评估”两种评估实质上也就是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，这两项工作需要继续坚持。另外，在国家严控地方债务的大背景下，为避免个别地方政府对“财政承受能力论证”的干扰，建议“财政承受能力论证”需上级政府财政部门或者省级财政部门统一审批。
焦点三： 如何杜绝新官不理旧账?
PPP的核心思想是政府和社会资本合作，但在长达10~30年的合作期限中，如何保证PPP项目不受政府换届换人的影响，如何杜绝新官不理旧账，项目涉及的财政资金是否纳入政府财政预算等，一直是社会资本方关心的问题。
此次《PPP条例(征求意见稿)》对此问题也作了着重阐释，提出“对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金”。“政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。”
国浩律师事务所合伙人王卫东告诉《中国经济周刊》，虽然《PPP条例(征求意见稿)》明确了合作项目的财政支出必须足额纳入政府年度预算，但受限于《预算法》规定，各级政府只有中期预算规划和年度预算，而那些需要由财政支出平衡未来收益的PPP项目，实际上是需要和政府长期预算相挂钩的，并且目前的财政可承受能力评估也应当基于长期预算计划的。有鉴于此，一是需要在立法中补充政府有责任将支出事项纳入中期预算规划，同时需要向财政部建议未来在预算法实施中引入长期预算计划的机制，以解决长期稳定支付依据的问题。
锦天城律师事务所合伙人律师刘飞告诉《中国经济周刊》，上述一系列条款从立法的层面上明确了对政府方履约责任规范，是保障社会资本在PPP项目中合法权利和收益的原则和政策导向。
刘飞表示，《PPP条例(征求意见稿)》提到了政府对社会资本方的监管及对第三方的监管，但没有提到如何监管地方政府，而在PPP实践中，地方政府违约也是影响PPP项目进展的关键因素之一。在政府监管方面，《PPP条例(征求意见稿)》对政府能力和机制建设未做明确规定，“有关部门”的使用仍然不利于理顺政府职能。
焦点四： 鼓励民企参与如何落实?
鼓励民营企业参与PPP项目是《PPP条例(征求意见稿)》希望达到的目标之一。征求意见稿明确要求不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与PPP项目，对于民企而言是重大的利好。但在实践中，民营资本参与PPP项目遇到的问题，不只是表面排斥和限制。
龙元明城PPP研究中心的数据显示，民营企业参与PPP项目的高峰是在2015年12月，截至2015年底，PPP项目总落地规模在9400亿元左右，其中，民企规模占比达到35.31%，民企参与项目个数占比达53.6%。到2016年底，PPP项目总成交3.97万亿元，其中民企规模占比26.94%，参与项目个数占比48.79%。2017年6月底，PPP总成交5.56万亿元，民企规模占比25.31%，参与项目个数占比47.6%。
上述数据可以看出，三年来PPP项目的规模不断扩大，但总盘子中民企的数量和规模占比呈持续下降趋势。
对此，政府官员也有自己的苦水，某地方政府官员告诉记者，当地的PPP项目社会资本方首选是国有企业，一来他们认为国企资金、技术实力雄厚;二来是一旦以后出现问题，地方政府的压力会小一些。除此之外，该官员还说出另一层原因：并不是每个地方都能吸引一流的民企来做项目。
一个比较明显的例子是，7月1日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》提出，大力支持污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作，未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。
此通知被认为是污水和垃圾处理领域的重大利好，也是贯彻落实党的十八大以来中央关于加快完善现代市场体系、加快生态文明制度建设相关战略部署，进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展的重要举措。
在现实情况下，各地对上述通知的认知态度存在较大差异。一位东部沿海财政发达地区的官员表示，他认为当地的污水处理、垃圾处理不在此通知之列。但实质上通知所面向的是“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、住房城乡建设厅(委)、环境保护厅(局)、农业部门，新疆生产建设兵团财务局、建设局、环境保护局、农业局”。
该官员之所以还能以“不差钱”的心态对待此事，很大一部分原因可能是当地有财政专项资金支持此项工作，但是资金用完之后呢?该通知关系到环境公共服务质量的提升，地方财政能否有持续的资金投入。
焦点五： 信息公开如何坚持?
PPP项目是社会资本和政府共同向公众提供公共产品和服务，地方政府或公众支付公共产品和服务对价，应对项目的可行性、合规性、物有所值等信息拥有知情权和监督权。
为做好信息公开工作，财政部建立了全国政府和社会资本合作综合信息平台及项目库，要求将全国拟以PPP模式实施的项目和PPP项目全部入库。截至2017年6月末，按照财政部要求审核纳入项目库的项目13554个，总投资16.4万亿元，其中落地(已签约进入执行阶段)项目2021个，总投资3.3万亿元。项目库中国家示范项目700个。
对PPP项目信息公开能减少伪PPP项目，提高PPP项目全生命周期质量。北京明树数据有限公司CEO肖光睿认为，《PPP条例(征求意见稿)》通过在原有部门规章基础上立法，明确了PPP项目的信息公开和社会公众的监督权，这将有助于当前PPP项目实现从量到质的转变。对于公开的内容，尽管条例对不宜公开国家机密和商业机密的具体界定范围未做说明，但列出了包括合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等需要信息公开的正面清单，赋予社会公众对项目发起和执行的监督权，将使PPP项目在阳光下运行，有效地推动更多的项目“真做PPP”和“做真PPP”。
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