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财税改革头号任务权责划分推进 央地共同事权尚不明晰
添加日期：2017年05月22日
[在政府间事权的划分中，共同事权的划分既是难点也是重点。目前《指导意见》只是对中央和地方政府间事权做出一个简单的基础划分，但对于共同事权的划分仍然不够清晰，因为义务教育、高等教育、基本养老保险等事权，中央和地方各自承担的责任范围，以及相应的支出责任大小，在现有的方案中依然不清楚。实践中很容易出现支出责任下移的问题]
紧随中央步伐，辽宁、山东、广东等六个省份相继出台了财政事权和支出责任划分改革(下称“权责划分改革”)文件，更多的省份年内也计划出台这项改革文件，一度相对滞后的中央与地方权责划分改革，正在加速推进，也被列为今年财税改革的头号任务。
这项改革旨在解决当前中央与地方普遍存在的权责划分不清晰、不合理、不规范等问题，进而激发中央和地方积极性，将推动着国家治理迈向现代化。
随着省级改革文件出台，改革路径更加清晰：财政事权和支出责任正向中央和省两级政府适度集中，中央与省执行能力和调控能力在强化，地方支出负担被降低。与此同时，市县的财政事权正逐步清晰并得到保障，更多地将决策权下放给地方。
接受第一财经采访的专家认为，这项改革仍面临重重挑战。比如，相对模糊的中央、省、市县共同事权及相应的支出责任如何进一步明晰，地方改革动力和积极性能否真正被激发?
省市县权责改革启动
随着经济社会的发展，政府职能的逐步扩展，财政事权划分缺乏法律规范，增加了各级政府间的博弈机会与谈判成本，制度可预期性、稳定性不足。诸多事权划分的不清晰，容易导致多级政府权责不明，效率低下。部分事权划分不合理，尤其是地方承担了本应由中央负责的事务，造成了权责脱节，地方动力不足。
为了解决这一问题，一场涉及中央、31个省份、千余个市县的权责划分改革启动。
2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》)，宣布这项改革启动，省市县财政权责划分迫在眉睫。
截至第一财经记者发稿，辽宁、山东、云南、吉林、河北、广东六个省份已公布了当地省市县权责划分改革文件。
其他省份相应的改革文件预计年内出台，包括上海等地的今年预算报告都明确提出适时出台这项改革文件。一位东部沿海省份财政厅人士告诉第一财经，该省权责划分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。
关注这一改革的上海财经大学公共经济与管理学院副院长付文林告诉第一财经，各省相继出台这一文件正是在落实《指导意见》。这对理清省级以下财政关系有重要意义，有助于化解各级政府财政事权的越位、缺位问题，改善公共服务供给。
《指导意见》明确适度加强中央的财政事权，强化中央的财政事权履行责任。与此同时，保障和督促地方履行财政事权。多个省份的权责划分改革方案称，在中央授权范围内，适度加强省政府承担基本公共服务的职责能力，加强省级的财政事权执行能力。同时减少省级政府对微观事务的直接管理，保障市县履行财政事权。
中国社科院财经战略研究院研究员汪德华告诉第一财经记者，目前财政事权向地方过度倾斜，因此适度增加中央财政事权很有必要，省级政府根据实际情况，上划适宜承担的财政事权。
相比于其他单一制大国，中国中央政府直接管理的事务偏少，本级财政支出占比偏少，对地方转移支付比重过高。
2016年，中国中央财政收入占全国财政收入的比重为45.35%，但中央本级支出占全国支出的比重仅为14.94%，而中央对地方转移支付占全国支出的比重则达31.54%。
汪德华认为，就中国现实而言，当前地方政府承担支出比重高，但在具体事项上大多要接受中央部门专项转移支付的支持，自主权相对不足。在中央进一步集中部分事权和支出责任，而财力分配大格局基本不变的情况下，这意味着中央政府部门应当进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付也要相应降低对地方政府负责事项的干预;地方政府也能够集中其财力使用到自身承担的事权上，从而增强地方政府在相应领域的自主权。一定程度上，让中央集中部分事权，意味着在地方事务领域要向地方政府放权，这对中央部委的改革也提出了很高的要求。
地方财政权责逐步清晰
财税专家普遍认为，目前《指导意见》中列出的中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同事权相对抽象笼统，而部分省份及市县的改革方案则在部分领域给予了细化。
《指导意见》中列出的地方财政事权比较笼统，主要包括社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。
山东省公布的《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》对此作了进一步明确。
山东省一级财政事权将包括全省发展战略规划、省域经济管理、重大基础科学研究、普通本科以上高等教育、跨区域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、跨区域食品药品安全保障、环境监测等，体现省级调控职能、维护市场统一、促进区域协调发展、保障全省重大战略实施的基本公共服务。
而山东省市县财政事权则有社会治安、道路交通安全管理、市政基础设施和公用事业、农村公益事业、学前教育、高中教育、辖区内公共卫生服务、适用技术推广应用、地方文化遗产保护、农村公路建设维护、辖区内环境保护和污染治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。
付文林告诉第一财经，山东等几个省的方案基本上是按照公共服务的外溢性质、公共服务履行中的信息复杂性等来划分省市县之间的财政事权，但各省的制度安排还是有一些不同的特点，比如相比于一个简单的事权和支出责任划分清单，更重要的是事权划分的依据。如对于高等教育等事权，我们看到不同的省份有不同的划分方式，山东省将普通本科以上高等教育列为省级财政事权，而广东是将其列为省级和市县共同财政事权。不同的省份会根据自身社会经济特点，做出有针对性的事权划分制度安排，这无可厚非，但如何科学划分财政事权、支出责任，还是要有一个清晰的原则体系，实现财政管理体系的现代化。
汪德华认为，在中央授权范围内，省级以下事权划分决定权在省级党委政府，具体事权划分有所差异属于正常现象，有利于探索获取更好的经验。
部分省份在配合中央推动权责划分改革基础上，制订了更为详细的地方推进计划。
山东提出，2017年，加快推进省以下权责划分改革，力争在所有民生领域取得突破性进展。其中，2017年5月底前，省直有关部门要研究提出分管民生领域权责划分改革具体实施方案，10月底前由省财政厅会同省编办等部门汇总后按程序提报省委、省政府批准后实施。
广东选择今年在民政领域开展权责划分改革试点。将对部队供应、军供站和军人接待站设施维修改造和设备更新等财政事权上划省级，明确义务兵优待为市县财政事权，明确死亡抚恤、伤亡抚恤、医疗保障等为省市县共同财政事权，并细化不同情况下省市县支出责任的分担比例。
在财政权责划分过渡期，一些地方着重强调防范风险。
《辽宁省关于推进省与市财政事权和支出责任划分改革的实施意见》强调，市级政府要切实承担防范和化解政府债务风险工作的主体责任，维护经济安全和社会稳定。现阶段，市级政府要切实承担确保当地养老金足额发放的主体责任，坚决守住不发生系统性和区域性支付风险的底线。
在部分省级财政权责文件公布之后，少数市县也出台了相应的改革配套文件。
比如，河北省石家庄市出台了《市以下财政事权与支出责任划分改革方案》，对市以下政府财政权责进行科学合理划分。
付文林告诉第一财经记者，财政事权的划分一大前提是界定政府职能范围，对各省来说，即省以下政府与市场的边界，目前各地方案对此并未有一个较为清晰的界定，而这是财政事权划分的重要基础条件。
各地在明晰财政事权的基础上，承担相应财政事权则要承担相应的支出责任。
《指导意见》明确，属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。上述地方财政权责文件明确，属于省级的财政事权，应当由省级财政安排经费，省级各职能部门和直属机构不得要求市县安排资金。下属市县也是如此。
对于中央与地方共同财政事权，则按具体情况来划分支出责任。
比如，根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。
而对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如省内跨地区重大基础设施项目建设、食品药品安全监管、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由省与市县按比例或省级给予适当补助方式承担支出责任。
调动地方积极性难题待解
财政权责划分成为今年财税改革的头号任务。
在国务院批转国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中，加快推进财政事权和支出责任划分改革被列为深化财税改革三大任务之首，落实上述《指导意见》，争取在部分基本公共服务领域取得突破性进展。推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
另外，制定中央和地方收入划分总体方案，研究提出健全地方税体系方案，进一步理顺中央与地方财政分配关系，发挥中央和地方两个积极性。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经，财政权责划分改革最大的挑战就在这两年，而中央层面的财政权责划分改革推动是关键。
按照《指导意见》给出的时间表，2017~2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
教育、医疗等领域财政权责属于中央与地方共同事权，如何划分清晰并界定相应支出责任是一大难题。
付文林表示，在政府间事权的划分中，共同事权的划分既是难点也是重点。目前《指导意见》只是对中央和地方政府间事权做出一个简单的基础划分，但对于共同事权的划分仍然不够清晰，因为义务教育、高等教育、基本养老保险等事权，中央和地方各自承担的责任范围，以及相应的支出责任大小，在现有的方案中依然不清楚。实践中很容易出现支出责任下移的问题。
“需要注意的是，即使政府间事权划分清晰，支出责任划分仍然可能存在不合理的情况，例如，政府间事权下移，市县级政府对其事权没有足够的财政资金支持，无法有效履行支出责任，这种情况不仅是低效率的，还会造成一些财力较为紧张的地方基本公共服务供给不足。”付文林称。
此次权责划分改革一大目的是激励地方政府主动作为，这在各级政府权责划分改革文件中都一再被强调。如何让这项改革真正调动地方积极性也是一大难题。
一位西部基层财政部门人士告诉第一财经记者，由于目前省级财政权责划分比较模糊，如何量化相应财政支出责任很难，且基层人员对这项改革的重要性理解不到位，其他部门改革动力不足，持观望态度的多，下面推行起来比较艰难。“只有地方真正得到实惠才会重视这项改革。”
汪德华认为，各个领域管辖的部门负责本部门的财政权责划分改革方案提出，这种分工模式难以提供事权和支出责任调整的动力机制，也难以避免部门利益的干扰。从中央部委和各级地方政府的角度来看，实际上都缺乏动力改变当前事权划分现状。部委更愿意保留以专项转移支付或审批制度干预地方的权力，地方政府也不愿意放弃具体执行的权力。双方都缺乏激励进行事权关系和支出责任的调整。
他表示，落实调整事权和支出责任的改革，必须要借助外部权威并建立专门的机构来推动。当前，可考虑由中央或人大常委会牵头组成一个专门委员会，充分听取并综合各方意见，形成中央地方事权和支出责任调整的具体方案，并担负方案实施的检查、落实等具体工作，解决争议问题并确定转移支付资金安排的基本框架。
中国社科院经济所所长高培勇在《本轮财税体制改革进展评估》一文中称，适应、引领经济发展新常态，关键看地方政府。地方政府的积极性和活力是过去中国经济取得成功的关键，也是未来中国跨越“中等收入陷阱”的关键。在事权划分改革方面，要注意在较易发生“乱作为”、外部影响较大的事项上增加中央控制力，其他事项则应充分尊重地方自主权。在收入划分方面，要避免将一些征管难度大、较为零碎的小税种给地方，中央则享有相对稳定的、与经济发展相关程度高的大税种。这样做，极易损害地方积极性。
高培勇认为，当前亟待明确2~3年过渡期之后，增值税“五五开”的收入划分模式如何调整。应当注意到，对未来的预期不稳定，当前就会干扰地方政府的行为选择，加大经济扭曲程度。
紧随中央步伐，辽宁、山东、广东等六个省份相继出台了财政事权和支出责任划分改革(下称“权责划分改革”)文件，更多的省份年内也计划出台这项改革文件，一度相对滞后的中央与地方权责划分改革，正在加速推进，也被列为今年财税改革的头号任务。
这项改革旨在解决当前中央与地方普遍存在的权责划分不清晰、不合理、不规范等问题，进而激发中央和地方积极性，将推动着国家治理迈向现代化。
随着省级改革文件出台，改革路径更加清晰：财政事权和支出责任正向中央和省两级政府适度集中，中央与省执行能力和调控能力在强化，地方支出负担被降低。与此同时，市县的财政事权正逐步清晰并得到保障，更多地将决策权下放给地方。
接受第一财经采访的专家认为，这项改革仍面临重重挑战。比如，相对模糊的中央、省、市县共同事权及相应的支出责任如何进一步明晰，地方改革动力和积极性能否真正被激发?
省市县权责改革启动
随着经济社会的发展，政府职能的逐步扩展，财政事权划分缺乏法律规范，增加了各级政府间的博弈机会与谈判成本，制度可预期性、稳定性不足。诸多事权划分的不清晰，容易导致多级政府权责不明，效率低下。部分事权划分不合理，尤其是地方承担了本应由中央负责的事务，造成了权责脱节，地方动力不足。
为了解决这一问题，一场涉及中央、31个省份、千余个市县的权责划分改革启动。
2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(下称《指导意见》)，宣布这项改革启动，省市县财政权责划分迫在眉睫。
截至第一财经记者发稿，辽宁、山东、云南、吉林、河北、广东六个省份已公布了当地省市县权责划分改革文件。
其他省份相应的改革文件预计年内出台，包括上海等地的今年预算报告都明确提出适时出台这项改革文件。一位东部沿海省份财政厅人士告诉第一财经，该省权责划分改革文件已初步定稿，可能在下半年公布。
关注这一改革的上海财经大学公共经济与管理学院副院长付文林告诉第一财经，各省相继出台这一文件正是在落实《指导意见》。这对理清省级以下财政关系有重要意义，有助于化解各级政府财政事权的越位、缺位问题，改善公共服务供给。
《指导意见》明确适度加强中央的财政事权，强化中央的财政事权履行责任。与此同时，保障和督促地方履行财政事权。多个省份的权责划分改革方案称，在中央授权范围内，适度加强省政府承担基本公共服务的职责能力，加强省级的财政事权执行能力。同时减少省级政府对微观事务的直接管理，保障市县履行财政事权。
中国社科院财经战略研究院研究员汪德华告诉第一财经记者，目前财政事权向地方过度倾斜，因此适度增加中央财政事权很有必要，省级政府根据实际情况，上划适宜承担的财政事权。
相比于其他单一制大国，中国中央政府直接管理的事务偏少，本级财政支出占比偏少，对地方转移支付比重过高。
2016年，中国中央财政收入占全国财政收入的比重为45.35%，但中央本级支出占全国支出的比重仅为14.94%，而中央对地方转移支付占全国支出的比重则达31.54%。
汪德华认为，就中国现实而言，当前地方政府承担支出比重高，但在具体事项上大多要接受中央部门专项转移支付的支持，自主权相对不足。在中央进一步集中部分事权和支出责任，而财力分配大格局基本不变的情况下，这意味着中央政府部门应当进一步集中其财力的使用方向，减少专项转移支付也要相应降低对地方政府负责事项的干预;地方政府也能够集中其财力使用到自身承担的事权上，从而增强地方政府在相应领域的自主权。一定程度上，让中央集中部分事权，意味着在地方事务领域要向地方政府放权，这对中央部委的改革也提出了很高的要求。
地方财政权责逐步清晰
财税专家普遍认为，目前《指导意见》中列出的中央财政事权、地方财政事权、中央与地方共同事权相对抽象笼统，而部分省份及市县的改革方案则在部分领域给予了细化。
《指导意见》中列出的地方财政事权比较笼统，主要包括社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。
山东省公布的《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》对此作了进一步明确。
山东省一级财政事权将包括全省发展战略规划、省域经济管理、重大基础科学研究、普通本科以上高等教育、跨区域重大疫病防治和重大突发公共卫生事件处置、跨区域食品药品安全保障、环境监测等，体现省级调控职能、维护市场统一、促进区域协调发展、保障全省重大战略实施的基本公共服务。
而山东省市县财政事权则有社会治安、道路交通安全管理、市政基础设施和公用事业、农村公益事业、学前教育、高中教育、辖区内公共卫生服务、适用技术推广应用、地方文化遗产保护、农村公路建设维护、辖区内环境保护和污染治理等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务。
付文林告诉第一财经，山东等几个省的方案基本上是按照公共服务的外溢性质、公共服务履行中的信息复杂性等来划分省市县之间的财政事权，但各省的制度安排还是有一些不同的特点，比如相比于一个简单的事权和支出责任划分清单，更重要的是事权划分的依据。如对于高等教育等事权，我们看到不同的省份有不同的划分方式，山东省将普通本科以上高等教育列为省级财政事权，而广东是将其列为省级和市县共同财政事权。不同的省份会根据自身社会经济特点，做出有针对性的事权划分制度安排，这无可厚非，但如何科学划分财政事权、支出责任，还是要有一个清晰的原则体系，实现财政管理体系的现代化。
汪德华认为，在中央授权范围内，省级以下事权划分决定权在省级党委政府，具体事权划分有所差异属于正常现象，有利于探索获取更好的经验。
部分省份在配合中央推动权责划分改革基础上，制订了更为详细的地方推进计划。
山东提出，2017年，加快推进省以下权责划分改革，力争在所有民生领域取得突破性进展。其中，2017年5月底前，省直有关部门要研究提出分管民生领域权责划分改革具体实施方案，10月底前由省财政厅会同省编办等部门汇总后按程序提报省委、省政府批准后实施。
广东选择今年在民政领域开展权责划分改革试点。将对部队供应、军供站和军人接待站设施维修改造和设备更新等财政事权上划省级，明确义务兵优待为市县财政事权，明确死亡抚恤、伤亡抚恤、医疗保障等为省市县共同财政事权，并细化不同情况下省市县支出责任的分担比例。
在财政权责划分过渡期，一些地方着重强调防范风险。
《辽宁省关于推进省与市财政事权和支出责任划分改革的实施意见》强调，市级政府要切实承担防范和化解政府债务风险工作的主体责任，维护经济安全和社会稳定。现阶段，市级政府要切实承担确保当地养老金足额发放的主体责任，坚决守住不发生系统性和区域性支付风险的底线。
在部分省级财政权责文件公布之后，少数市县也出台了相应的改革配套文件。
比如，河北省石家庄市出台了《市以下财政事权与支出责任划分改革方案》，对市以下政府财政权责进行科学合理划分。
付文林告诉第一财经记者，财政事权的划分一大前提是界定政府职能范围，对各省来说，即省以下政府与市场的边界，目前各地方案对此并未有一个较为清晰的界定，而这是财政事权划分的重要基础条件。
各地在明晰财政事权的基础上，承担相应财政事权则要承担相应的支出责任。
《指导意见》明确，属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。上述地方财政权责文件明确，属于省级的财政事权，应当由省级财政安排经费，省级各职能部门和直属机构不得要求市县安排资金。下属市县也是如此。
对于中央与地方共同财政事权，则按具体情况来划分支出责任。
比如，根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。
而对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如省内跨地区重大基础设施项目建设、食品药品安全监管、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由省与市县按比例或省级给予适当补助方式承担支出责任。
调动地方积极性难题待解
财政权责划分成为今年财税改革的头号任务。
在国务院批转国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》中，加快推进财政事权和支出责任划分改革被列为深化财税改革三大任务之首，落实上述《指导意见》，争取在部分基本公共服务领域取得突破性进展。推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
另外，制定中央和地方收入划分总体方案，研究提出健全地方税体系方案，进一步理顺中央与地方财政分配关系，发挥中央和地方两个积极性。
中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉第一财经，财政权责划分改革最大的挑战就在这两年，而中央层面的财政权责划分改革推动是关键。
按照《指导意见》给出的时间表，2017~2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。参照中央改革进程，加快推进省以下相关领域财政事权和支出责任划分改革。
教育、医疗等领域财政权责属于中央与地方共同事权，如何划分清晰并界定相应支出责任是一大难题。
付文林表示，在政府间事权的划分中，共同事权的划分既是难点也是重点。目前《指导意见》只是对中央和地方政府间事权做出一个简单的基础划分，但对于共同事权的划分仍然不够清晰，因为义务教育、高等教育、基本养老保险等事权，中央和地方各自承担的责任范围，以及相应的支出责任大小，在现有的方案中依然不清楚。实践中很容易出现支出责任下移的问题。
“需要注意的是，即使政府间事权划分清晰，支出责任划分仍然可能存在不合理的情况，例如，政府间事权下移，市县级政府对其事权没有足够的财政资金支持，无法有效履行支出责任，这种情况不仅是低效率的，还会造成一些财力较为紧张的地方基本公共服务供给不足。”付文林称。
此次权责划分改革一大目的是激励地方政府主动作为，这在各级政府权责划分改革文件中都一再被强调。如何让这项改革真正调动地方积极性也是一大难题。
一位西部基层财政部门人士告诉第一财经记者，由于目前省级财政权责划分比较模糊，如何量化相应财政支出责任很难，且基层人员对这项改革的重要性理解不到位，其他部门改革动力不足，持观望态度的多，下面推行起来比较艰难。“只有地方真正得到实惠才会重视这项改革。”
汪德华认为，各个领域管辖的部门负责本部门的财政权责划分改革方案提出，这种分工模式难以提供事权和支出责任调整的动力机制，也难以避免部门利益的干扰。从中央部委和各级地方政府的角度来看，实际上都缺乏动力改变当前事权划分现状。部委更愿意保留以专项转移支付或审批制度干预地方的权力，地方政府也不愿意放弃具体执行的权力。双方都缺乏激励进行事权关系和支出责任的调整。
他表示，落实调整事权和支出责任的改革，必须要借助外部权威并建立专门的机构来推动。当前，可考虑由中央或人大常委会牵头组成一个专门委员会，充分听取并综合各方意见，形成中央地方事权和支出责任调整的具体方案，并担负方案实施的检查、落实等具体工作，解决争议问题并确定转移支付资金安排的基本框架。
中国社科院经济所所长高培勇在《本轮财税体制改革进展评估》一文中称，适应、引领经济发展新常态，关键看地方政府。地方政府的积极性和活力是过去中国经济取得成功的关键，也是未来中国跨越“中等收入陷阱”的关键。在事权划分改革方面，要注意在较易发生“乱作为”、外部影响较大的事项上增加中央控制力，其他事项则应充分尊重地方自主权。在收入划分方面，要避免将一些征管难度大、较为零碎的小税种给地方，中央则享有相对稳定的、与经济发展相关程度高的大税种。这样做，极易损害地方积极性。
高培勇认为，当前亟待明确2~3年过渡期之后，增值税“五五开”的收入划分模式如何调整。应当注意到，对未来的预期不稳定，当前就会干扰地方政府的行为选择，加大经济扭曲程度。
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