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科研经费之怪现状：打酱油的钱不能买醋
添加日期：2016年03月29日
“以前我做科研项目是为了评教授,但现在我已经是教授了，就不大愿意申请课题。这会影响我的生活质量。”
钟选是广州一所211大学的文科教授。在接受时代周报记者采访时，他对现下的科研制度及经费报销多有不满，但语气始终平静。在高校工作十多年，这些事情他“看了很多，也经历了很多”。他说，既然没有办法改变制度，只能尽量做到自己不去“迎合”。
公开数据显示，近八年来，我国科技研发资金累计投入接近3万亿元。2012年以来，全国研发经费投入总量快速增长，年均增长幅度为11.4%。目前，中国已成为仅次于美国的世界第二大研发经费投入国家。
但是，一路增长的数据究竟在多大程度上能够转化为科研人员的动力?“现在的情况是，普通研究人员经常需要用非正当的手段来达到一个正当的目的。这是很悲哀的。”钟选称。
弊端：“打酱油的钱不能买醋”
在钟选的印象中，这几年，科研经费的相关审核和报销手续愈来愈严格，尤其近两年，同事们对报销发票的抱怨更多了。
在钟选所在的高校，人文社会类学科的科研由学校社科处对接，老师们申请课题通过社科处，报销通过财务处。钟选坦言，报了这么多年的经费，很少能“跑一趟”就完成。“光是贴发票，就要花费大量的精力。我一般是积累到上万元才考虑去财务处，尽可能避免跟他们打交道。多的时候要跑好几趟才能搞好”，钟选说，“有关规定变化很快，我们每次报销都学习新的方法。年龄越大越难以满足粘贴发票的要求，最后只好交给一个乖巧的学生代劳”。钟选的同事李天天在谈到同样的问题时说，有几次贴发票贴到半夜，到了财务处，相关人员却说现行的发票“贴法”已经改变，亦或是几个月前可以报的类目已经禁止。
除了报销难，高校科研经费的制约因素众多。
“专款专用”是高校科研经费的管理原则之一。课题正式开始之前，学者们往往要先“设想”一份预算，包括开支的内容和时间表。就是这份预算，让高校教师头疼不已。
“比如我们原先计划去上海、武汉两地调研，课题做到一半发现还应去北京，那么北京的开销很可能就报不了。”薛晓菲是广州某高校自然学科的教授，由于在科研方面的突出能力，她很年轻就评上了教授。对薛晓菲而言，差旅费只是小的支出，更麻烦的在实验投入。“如果我们在中途突然有某个重大发现或是突破，需要再追踪三五年，这些申请就很麻烦。”
面对这份预算，学者们除了严格按照科研活动设置好的周期花钱，还必须在项目规定时间内恰好花完。中国社科院财经战略研究院财政研究室副研究员何代欣告诉时代周报记者，他知道的最为极端的例子是：一些学者竟然因为在课题结项时间内花不完钱而导致不能结项。
在这方面，人文社科类学者遭遇的困难往往比自然学科学者更大。何代欣表示，根据现行的制度，社会科学课题大部分要求在三年以内完结。在这样的周期限制下，学者很难长时间追踪某项研究。尤其是历史、哲学等人文科学，研究者很难违反科研基本规律，在三五年内实现标书里计划的诸多成果。“这就造成，当你真正需要花钱的时候，可能项目已经结束。但在前期你不怎么要花钱的时候，预算进度却要求你赶紧花。”
此外，“打酱油的钱不能用来买醋”。根据现在实际执行的制度，科研经费的各项开支预算被严格分类。如果某项类别的实际用度超出预算，很难将其他类别剩余的资金补贴进来。
“搞管理的人觉得这样很方便，但是实施的时候不可能是这样。最简单的道理，一般的家庭开支哪有提前说好多少钱用来买醋，多少买酱油?不可能这么规定嘛，只有到年终总结的时候我们才知道到底用了多少钱打醋，多少钱买酱油!”钟选说道。
国务院文件落实尚需时日
事实上，科研经费灵活度欠缺早已引起国家相关部门的注意。
2014年，国务院印发的11号文件—《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，对中央财政科研项目和资金管理改革进行了全面部署，包括改进项目结余资金管理办法、完善项目预算编制和评估、调整劳务费开支范围、下放预算调整审批权限等。
在今年两会期间教育界别的讨论中，财政部教科文司司长赵路亦提到，过去财政部、科技部从来没规定过劳务费的比例，唯一有比例的是国家自然科学基金委。2014年出台的国务院11号文件，已经专门重申，劳务费不设定比例。2015年国家自然科学基金委也已据此取消了劳务费比例，基金项目也允许设立间接费用。“现在除了会议费、差旅费、国际合作交流费，其他费用，内部可以调剂使用，从中央财政科研经费管理权限来讲，基本把调整权限都下放了，不是打酱油的钱不能买醋。”赵路如是说道。
但国务院11号等文件在地方的实际执行中出现了滞后。
一项课题或科研项目，从国家或地方级的委托部门到研究者手中，中间往往经过财政、审计、纪检、科技部门、主管单位等多个单位的管理或监督。研究者通常只与自己所在的单位直接对接。钟选告诉时代周报记者，自己并没有感受到高校在执行方面有所松动。李天天更是直言，自己从来都没有听说过11号文件等有关规定。
相比之下，只有薛晓菲是11号文件的受益者。与钟选和李天天不同，薛晓菲研究自然学科，而且近几年手头上的课题均为国家级别，因此在经费使用的灵活度上，感觉稍有松动。不过，薛晓菲也指出，根据她周围同事的经历，国家级别和地方级别的科研项目，在具体执行上“有一些明显”。“比如，省级的课题经费下来的周期很长。按照规定，我的同事去年11月就应结项了，可是经费拖到10月才下来。这让研究者怎么办?”
“从预算到不限制研究人员把钱用在科研上，这之间的距离还是非常远。”何代欣向时代周报记者表示，资金拨付需要层层审批，这是执行滞后的其中一个原因。“此外，科研人员的财务报销实际上是一条环节。换言之，现在的科研经费使用约束，不是一个环节的问题，可能是整个环节从宏观到微观打通的问题。在规定条例执行的弹性比较低的情况下，地方或者主管部门谁敢先松?政策能够执行，很重要的是政策细节上有没有激励微观的行为主体和下级部门去做这个事情。很多时候不做就不错，而如果下级部门害怕犯错，那它的灵活性一下子就差了。”
公务卡新政亦有弊端
尽管国家相关制度已经松动，对科研人员给予了更大的信任，但从采访对象的亲身经历来看，近两年的经费使用较以往“不松反紧”—“反腐倡廉”建设是其中一个原因。
近年来，政府对科研的投入逐年增长，导致科研系统内出现了腐败与权力寻租现象，许多专家学者因挪用、贪污科研经费而“落马”。
针对科研系统腐败的严格审核，令学者们申请科研经费的积极性下降。
“我有一个朋友开玩笑说，原来基本所有东西都可以报，现在基本没有东西可以报。”钟选举例，原来只要拿交通票就可以报销，但现在只有项目主持人和主要参与人的车费能报销，并且只能指定几个地方。对于很多时候不需要设置实验室和器材的人文学科，每年几次的经费报销，最令学者们苦恼。很多学者以前会将自己的家庭开支开成办公用品，并以此补充凑不够的发票。但如今，“办公用品一定要写详细的明细，通过日常开支开发票的方法已经无法使用。”
在众多报销类目中，图书经费是最易报销的。钟选向时代周报记者讲述了发生在身边的一个极端例子。“我的一位同事，为了凑足发票报销，让他的学生守在书店门口，站一整天去捡别人不要的购书小票，然后拿去开发票。”采访中一直颇为冷静的钟选谈到这有些激动，“知道这个事情后我挺难过的。”
而自今年2月1日起开始启用的公务卡制度，在进一步杜绝科研经费违规违法现象的同时，亦为人诟病。公务卡由预算单位工作人员持有，用于财务支出与报销的银行信用卡。公务卡制度的执行，在一定程度上抑制了教师用各种方法收集发票报销的普遍做法。因为需要报销的花费必须经过公务卡刷卡，所有支付行为都有据可查、有迹可循，类似让学生“捡票”这样的行为将不再有效。
弊端却又随之而至。钟选的课题组有时需要分开到不同的地方去调研，但钟选不可能同时跟着每一个小组“刷卡”，这就导致除了自己所在的小组外，其他组别在有发票的情况下也难以报销。薛晓菲也有类似的情况，“有时候到农村去，根本没有能刷卡的地方。”
何代欣认为，公务卡报销制度设计初衷很好，可惜相关的配套政策却没有跟上，哪些消费走公务卡，哪些不走公务卡，应当再讨论。“此外，现金管理不一定非要集中在公务卡。其实只要是刷卡，都是可以追踪的。”
严格审核经费使用的做法无疑杜绝了研究者在使用课题经费时普遍的违规、违法行为，但从另一方面来说，由于配套的制度没有跟上，国家设置科研经费鼓励研究者科技创新的初衷难以体现。根据现行科研经费管理制度，有编制的研究人员，在科研经费中不准抽取劳务费。也就是说，相关人力劳务费只能发给学生和外单位聘用的等非编制内研究人员，而主要执行的高校教师在其中不能有报酬体现。
中国高校学者的基本工资相较其学历水平，并不算高，尤其是青年教师。近年来媒体有关“青椒”生存窘态的相关文章，亦多次提到高校教师待遇问题。学者们将科研经费看成是补充自己收入的重要途径，这已经是学界“公开的秘密”。“很多东西不一定是反映在费用上，比如我为了做课题加班到半夜，这样的脑力劳动怎么能够开发票呢?”钟选反问道。
在学者的经费使用权被严格限制后，某些部门和机构的权力反而变得更大。薛晓菲去年打算更换实验室的空调，但根据新的制度，超过一定数额的办公室用品，科研人员不能自行购买。办公用品的采购权交予学校资产处，由学校统一招标。薛晓菲最终购买的空调品牌并不是自己期望的某国产品牌，这令她用起来多少感到有些不舒服。钟选的经历就更不快，“学校招标进来的那些所谓的办公用品，都很糟糕。它比我们自己在外面买的高上一倍价格，而且还要在我们的项目里面扣。”
应以兴趣驱动取代任务驱动
中国的科研投入正在逐年递增。据初步统计，2015年全国研发经费投入总量为1.4万亿元，比2012年增长38.1%，年均增长11.4%。然而，根据科研人员与委托单位投标时签署的承诺，本身制定的预算计划也是承诺投标的其中一项任务和内容。何代欣表示，如果科研人员在结题后，资金用不完或报不了，将一级一级返回委托单位。“按照我国财政资金的运行周期来看，时间不会太短。这会极大影响有限的财政在科研中发挥的作用。”而如果没有解题，资金很可能会放在主管单位账上，“吊在半空中”。
复杂严苛的制度，最严重的后果之一就是打击学者科研的积极性。像钟选这样评上了教授之后就少接课题的学者，不在少数。根据现行的高校制度，学者的科研研究成果，与个人职称评定直接挂钩。以钟选、李天天所在高校的人文社科学科为例，参与教授评定的最低要求为主持 1 项省、部级或 2 项市(厅)级科研(教学)课题,并作为主要成员(前 3 名)参加 1 项省部级科研课题或教学研究课题。同时，一些高校现在也开始实行规定年限内“不晋升则走人”的制度。这些规定迫使学者不得不申请课题。而这些科研不凭兴趣，只以利益为驱动。而由于高校近年来普遍重视科研轻教学的风气，课题被视为高校科研的重要指标，学校也通过各种方式鼓励学者申请课题。这导致的极端情况是，目前“学术界好像都以拿到项目为荣，而不是拿出成果为荣”。
“有的人做研究就做一辈子研究，几十年就出一个成果，这就是一个贡献，但那些课题两三年就要结项，而且是在完全未知的状态下。尤其是社科类，我觉得对社会、对政府都没有任何意义。我自己做的课题都不满意，”钟选说，“比较好的方式，是‘十年磨一剑’，你出了东西，国家才按照学术评价标准进行评价和奖励。如果按照现在这样的方式，那些经典的‘大家’都升不了教授。”
21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，现行的科研制度并未真正围绕科研人员。“最初的时候，这一套科研制度是为了补贴科研人员收入和解决待遇等级问题。在当时起到一定作用。但经过这么多年，这一制度产生很大负面作用。现在一切都是任务驱动，但真正的研究却一定是兴趣驱动。”
钟选是广州一所211大学的文科教授。在接受时代周报记者采访时，他对现下的科研制度及经费报销多有不满，但语气始终平静。在高校工作十多年，这些事情他“看了很多，也经历了很多”。他说，既然没有办法改变制度，只能尽量做到自己不去“迎合”。
公开数据显示，近八年来，我国科技研发资金累计投入接近3万亿元。2012年以来，全国研发经费投入总量快速增长，年均增长幅度为11.4%。目前，中国已成为仅次于美国的世界第二大研发经费投入国家。
但是，一路增长的数据究竟在多大程度上能够转化为科研人员的动力?“现在的情况是，普通研究人员经常需要用非正当的手段来达到一个正当的目的。这是很悲哀的。”钟选称。
弊端：“打酱油的钱不能买醋”
在钟选的印象中，这几年，科研经费的相关审核和报销手续愈来愈严格，尤其近两年，同事们对报销发票的抱怨更多了。
在钟选所在的高校，人文社会类学科的科研由学校社科处对接，老师们申请课题通过社科处，报销通过财务处。钟选坦言，报了这么多年的经费，很少能“跑一趟”就完成。“光是贴发票，就要花费大量的精力。我一般是积累到上万元才考虑去财务处，尽可能避免跟他们打交道。多的时候要跑好几趟才能搞好”，钟选说，“有关规定变化很快，我们每次报销都学习新的方法。年龄越大越难以满足粘贴发票的要求，最后只好交给一个乖巧的学生代劳”。钟选的同事李天天在谈到同样的问题时说，有几次贴发票贴到半夜，到了财务处，相关人员却说现行的发票“贴法”已经改变，亦或是几个月前可以报的类目已经禁止。
除了报销难，高校科研经费的制约因素众多。
“专款专用”是高校科研经费的管理原则之一。课题正式开始之前，学者们往往要先“设想”一份预算，包括开支的内容和时间表。就是这份预算，让高校教师头疼不已。
“比如我们原先计划去上海、武汉两地调研，课题做到一半发现还应去北京，那么北京的开销很可能就报不了。”薛晓菲是广州某高校自然学科的教授，由于在科研方面的突出能力，她很年轻就评上了教授。对薛晓菲而言，差旅费只是小的支出，更麻烦的在实验投入。“如果我们在中途突然有某个重大发现或是突破，需要再追踪三五年，这些申请就很麻烦。”
面对这份预算，学者们除了严格按照科研活动设置好的周期花钱，还必须在项目规定时间内恰好花完。中国社科院财经战略研究院财政研究室副研究员何代欣告诉时代周报记者，他知道的最为极端的例子是：一些学者竟然因为在课题结项时间内花不完钱而导致不能结项。
在这方面，人文社科类学者遭遇的困难往往比自然学科学者更大。何代欣表示，根据现行的制度，社会科学课题大部分要求在三年以内完结。在这样的周期限制下，学者很难长时间追踪某项研究。尤其是历史、哲学等人文科学，研究者很难违反科研基本规律，在三五年内实现标书里计划的诸多成果。“这就造成，当你真正需要花钱的时候，可能项目已经结束。但在前期你不怎么要花钱的时候，预算进度却要求你赶紧花。”
此外，“打酱油的钱不能用来买醋”。根据现在实际执行的制度，科研经费的各项开支预算被严格分类。如果某项类别的实际用度超出预算，很难将其他类别剩余的资金补贴进来。
“搞管理的人觉得这样很方便，但是实施的时候不可能是这样。最简单的道理，一般的家庭开支哪有提前说好多少钱用来买醋，多少买酱油?不可能这么规定嘛，只有到年终总结的时候我们才知道到底用了多少钱打醋，多少钱买酱油!”钟选说道。
国务院文件落实尚需时日
事实上，科研经费灵活度欠缺早已引起国家相关部门的注意。
2014年，国务院印发的11号文件—《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，对中央财政科研项目和资金管理改革进行了全面部署，包括改进项目结余资金管理办法、完善项目预算编制和评估、调整劳务费开支范围、下放预算调整审批权限等。
在今年两会期间教育界别的讨论中，财政部教科文司司长赵路亦提到，过去财政部、科技部从来没规定过劳务费的比例，唯一有比例的是国家自然科学基金委。2014年出台的国务院11号文件，已经专门重申，劳务费不设定比例。2015年国家自然科学基金委也已据此取消了劳务费比例，基金项目也允许设立间接费用。“现在除了会议费、差旅费、国际合作交流费，其他费用，内部可以调剂使用，从中央财政科研经费管理权限来讲，基本把调整权限都下放了，不是打酱油的钱不能买醋。”赵路如是说道。
但国务院11号等文件在地方的实际执行中出现了滞后。
一项课题或科研项目，从国家或地方级的委托部门到研究者手中，中间往往经过财政、审计、纪检、科技部门、主管单位等多个单位的管理或监督。研究者通常只与自己所在的单位直接对接。钟选告诉时代周报记者，自己并没有感受到高校在执行方面有所松动。李天天更是直言，自己从来都没有听说过11号文件等有关规定。
相比之下，只有薛晓菲是11号文件的受益者。与钟选和李天天不同，薛晓菲研究自然学科，而且近几年手头上的课题均为国家级别，因此在经费使用的灵活度上，感觉稍有松动。不过，薛晓菲也指出，根据她周围同事的经历，国家级别和地方级别的科研项目，在具体执行上“有一些明显”。“比如，省级的课题经费下来的周期很长。按照规定，我的同事去年11月就应结项了，可是经费拖到10月才下来。这让研究者怎么办?”
“从预算到不限制研究人员把钱用在科研上，这之间的距离还是非常远。”何代欣向时代周报记者表示，资金拨付需要层层审批，这是执行滞后的其中一个原因。“此外，科研人员的财务报销实际上是一条环节。换言之，现在的科研经费使用约束，不是一个环节的问题，可能是整个环节从宏观到微观打通的问题。在规定条例执行的弹性比较低的情况下，地方或者主管部门谁敢先松?政策能够执行，很重要的是政策细节上有没有激励微观的行为主体和下级部门去做这个事情。很多时候不做就不错，而如果下级部门害怕犯错，那它的灵活性一下子就差了。”
公务卡新政亦有弊端
尽管国家相关制度已经松动，对科研人员给予了更大的信任，但从采访对象的亲身经历来看，近两年的经费使用较以往“不松反紧”—“反腐倡廉”建设是其中一个原因。
近年来，政府对科研的投入逐年增长，导致科研系统内出现了腐败与权力寻租现象，许多专家学者因挪用、贪污科研经费而“落马”。
针对科研系统腐败的严格审核，令学者们申请科研经费的积极性下降。
“我有一个朋友开玩笑说，原来基本所有东西都可以报，现在基本没有东西可以报。”钟选举例，原来只要拿交通票就可以报销，但现在只有项目主持人和主要参与人的车费能报销，并且只能指定几个地方。对于很多时候不需要设置实验室和器材的人文学科，每年几次的经费报销，最令学者们苦恼。很多学者以前会将自己的家庭开支开成办公用品，并以此补充凑不够的发票。但如今，“办公用品一定要写详细的明细，通过日常开支开发票的方法已经无法使用。”
在众多报销类目中，图书经费是最易报销的。钟选向时代周报记者讲述了发生在身边的一个极端例子。“我的一位同事，为了凑足发票报销，让他的学生守在书店门口，站一整天去捡别人不要的购书小票，然后拿去开发票。”采访中一直颇为冷静的钟选谈到这有些激动，“知道这个事情后我挺难过的。”
而自今年2月1日起开始启用的公务卡制度，在进一步杜绝科研经费违规违法现象的同时，亦为人诟病。公务卡由预算单位工作人员持有，用于财务支出与报销的银行信用卡。公务卡制度的执行，在一定程度上抑制了教师用各种方法收集发票报销的普遍做法。因为需要报销的花费必须经过公务卡刷卡，所有支付行为都有据可查、有迹可循，类似让学生“捡票”这样的行为将不再有效。
弊端却又随之而至。钟选的课题组有时需要分开到不同的地方去调研，但钟选不可能同时跟着每一个小组“刷卡”，这就导致除了自己所在的小组外，其他组别在有发票的情况下也难以报销。薛晓菲也有类似的情况，“有时候到农村去，根本没有能刷卡的地方。”
何代欣认为，公务卡报销制度设计初衷很好，可惜相关的配套政策却没有跟上，哪些消费走公务卡，哪些不走公务卡，应当再讨论。“此外，现金管理不一定非要集中在公务卡。其实只要是刷卡，都是可以追踪的。”
严格审核经费使用的做法无疑杜绝了研究者在使用课题经费时普遍的违规、违法行为，但从另一方面来说，由于配套的制度没有跟上，国家设置科研经费鼓励研究者科技创新的初衷难以体现。根据现行科研经费管理制度，有编制的研究人员，在科研经费中不准抽取劳务费。也就是说，相关人力劳务费只能发给学生和外单位聘用的等非编制内研究人员，而主要执行的高校教师在其中不能有报酬体现。
中国高校学者的基本工资相较其学历水平，并不算高，尤其是青年教师。近年来媒体有关“青椒”生存窘态的相关文章，亦多次提到高校教师待遇问题。学者们将科研经费看成是补充自己收入的重要途径，这已经是学界“公开的秘密”。“很多东西不一定是反映在费用上，比如我为了做课题加班到半夜，这样的脑力劳动怎么能够开发票呢?”钟选反问道。
在学者的经费使用权被严格限制后，某些部门和机构的权力反而变得更大。薛晓菲去年打算更换实验室的空调，但根据新的制度，超过一定数额的办公室用品，科研人员不能自行购买。办公用品的采购权交予学校资产处，由学校统一招标。薛晓菲最终购买的空调品牌并不是自己期望的某国产品牌，这令她用起来多少感到有些不舒服。钟选的经历就更不快，“学校招标进来的那些所谓的办公用品，都很糟糕。它比我们自己在外面买的高上一倍价格，而且还要在我们的项目里面扣。”
应以兴趣驱动取代任务驱动
中国的科研投入正在逐年递增。据初步统计，2015年全国研发经费投入总量为1.4万亿元，比2012年增长38.1%，年均增长11.4%。然而，根据科研人员与委托单位投标时签署的承诺，本身制定的预算计划也是承诺投标的其中一项任务和内容。何代欣表示，如果科研人员在结题后，资金用不完或报不了，将一级一级返回委托单位。“按照我国财政资金的运行周期来看，时间不会太短。这会极大影响有限的财政在科研中发挥的作用。”而如果没有解题，资金很可能会放在主管单位账上，“吊在半空中”。
复杂严苛的制度，最严重的后果之一就是打击学者科研的积极性。像钟选这样评上了教授之后就少接课题的学者，不在少数。根据现行的高校制度，学者的科研研究成果，与个人职称评定直接挂钩。以钟选、李天天所在高校的人文社科学科为例，参与教授评定的最低要求为主持 1 项省、部级或 2 项市(厅)级科研(教学)课题,并作为主要成员(前 3 名)参加 1 项省部级科研课题或教学研究课题。同时，一些高校现在也开始实行规定年限内“不晋升则走人”的制度。这些规定迫使学者不得不申请课题。而这些科研不凭兴趣，只以利益为驱动。而由于高校近年来普遍重视科研轻教学的风气，课题被视为高校科研的重要指标，学校也通过各种方式鼓励学者申请课题。这导致的极端情况是，目前“学术界好像都以拿到项目为荣，而不是拿出成果为荣”。
“有的人做研究就做一辈子研究，几十年就出一个成果，这就是一个贡献，但那些课题两三年就要结项，而且是在完全未知的状态下。尤其是社科类，我觉得对社会、对政府都没有任何意义。我自己做的课题都不满意，”钟选说，“比较好的方式，是‘十年磨一剑’，你出了东西，国家才按照学术评价标准进行评价和奖励。如果按照现在这样的方式，那些经典的‘大家’都升不了教授。”
21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，现行的科研制度并未真正围绕科研人员。“最初的时候，这一套科研制度是为了补贴科研人员收入和解决待遇等级问题。在当时起到一定作用。但经过这么多年，这一制度产生很大负面作用。现在一切都是任务驱动，但真正的研究却一定是兴趣驱动。”
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